Tillstånd till upprustning och effektivisering av vattenkraftverk ----- Ett kraftbolag hade tillstånd enligt äldre lag till verksamheten vid ett vattenkraftverk. Verksamheten medförde tidvis att allt vatten kunde ledas genom kraftverkets turbiner varvid vattendragets naturliga fåra nedströms den närbelägna regleringsdammen inte försågs med något vatten alls. Miljödomstolen lämnade bolaget tillstånd, mot myndigheters och kommunens erinringar, att ersätta en av turbinerna och installera en ny med större slukförmåga samt att genom kraftverket leda den större vattenmängd som därmed kunde tillgodogöras för elproduktion. Myndigheterna och kommunen hade invänt att den naturliga fåran skulle förbli torr under en ännu längre tid av året samt att miljökonsekvensbeskrivningen och prövningen borde omfatta all verksamhet vid vattenkraftverket för att bl.a. meddela villkor om minimitappning. Miljööverdomstolen, som konstaterade att målet inte gällde ett s.k. ändringstillstånd eller ett omprövningsförfarande, godtog miljökonsekvensbeskrivningen och prövningens omfattning. Miljööverdomstolen övervägde härefter förutsättningarna för minimitappning hänförlig till den ökade vattenmängd som skulle ledas genom kraftverket efter turbinbytet, men fann att minimitappningsmängden inte skulle ge tillräcklig miljömässig nytta och att skäl därmed inte fanns att ändra miljödomstolens domslut.

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-07-14 i mål nr M 392-09, se bilaga A

KLAGANDE

Kammarkollegiet

Box 2218

103 15 Stockholm

MOTPARTER

1. E.ON Vattenkraft Sverige AB

Ombud: jur.kand. J.S.

2. Länsstyrelsen i Västernorrlands län,

871 86 Härnösand

SAKEN

Tillstånd till upprustning och effektivisering av Edensforsens kraftverk i Ångermanälven

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1. Miljööverdomstolen, som avslår E.ON Vattenkraft Sverige AB:s avvisningsyrkande, fastställer miljödomstolens domslut.

2. Kammarkollegiets yrkande om ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen avslås.

___________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Kammarkollegiet har yrkat, som dess talan slutligen bestämts, att Miljööverdomstolen ska upphäva miljödomstolens dom och avvisa E.ON Vattenkraft Sverige AB:s ansökan eller, i andra hand, återförvisa målet till miljödomstolen för vidare prövning.

E.ON Vattenkraft Sverige AB (bolaget) har bestritt ändring och yrkat att Kammarkollegiets andrahandsyrkande ska avvisas som för sent framställt.

Länsstyrelsen har biträtt Kammarkollegiets yrkanden.

Kammarkollegiet har yrkat ersättning för sina rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.

Miljööverdomstolen avslog genom beslut 2009-07-31 Kammarkollegiets yrkande om inhibition av miljödomstolens förordnande om att tillståndet fick tas i anspråk även om det inte hade vunnit laga kraft.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har, med nedan gjorda tillägg och förtydliganden, fört sin talan på i huvudsak samma sätt som vid miljödomstolen.

Kammarkollegiet

Det är olämpligt och inte ändamålsenligt att pröva bolagets ansökan genom ett ändringstillstånd. Huvudregeln för miljöbalksprövningen är att hela verksamheten ska prövas vid ändring av verksamheter. Principen om en samlad prövning gäller även för vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken. Det framgår av balkens bestämmelser i 1 kap. 1 §, 2 kap. och 22 kap. samt Miljööverdomstolens praxis. Miljödomstolen har inte tillämpat principen om prövningens omfattning och avgränsning. Bolaget har, trots kollegiets erinringar, valt att bibehålla ramen för ansökan och inte komplettera miljökonsekvensbeskrivningen. I sammanhanget åberopas även EU:s direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, det s.k. MKB-direktivet, som ställer krav på en miljökonsekvensbedömning av hela anläggningen. Vidare görs det gällande att bolagets tillståndsansökan gäller en ny utbyggnadsgrad som kräver ett nytt tillstånd enligt miljöbalken, eftersom en ytterligare vattenmängd om 100 m3/s ska avledas i syfte att utvinna mer kraft. Även i detta avseende behöver miljökonsekvensbeskrivningen kompletteras. I miljökonsekvensbeskrivningen finns ingen utredning om skada utan minimitappning. Det går inte att bedöma miljökonsekvenserna i dess helhet. En miljökonsekvensbeskrivning som inte är komplett utgör rättegångshinder och miljödomstolen borde ha avvisat ansökan.

Älvfåran kommer att torrläggas en längre tid än idag. Det är ett steg åt fel håll och inte förenligt med verksamhetsutövarens ansvar enligt miljöbalkens hänsynsregler.

Andrahandsyrkandet syftar till att skäliga skyddsåtgärder, t.ex. föreskrift om minimitappning, ska bestämmas. Det kan ske genom att målet återförvisas till miljödomstolen för prövning jämlikt 2 kap. 3 § och 7 § miljöbalken av nivån på skyddsåtgärderna. Kollegiet, som i denna del åberopar Miljööverdomstolens dom den 23 december 2009 i mål M 2187-08, gör gällande att andrahandsyrkandet ryms inom ramen för vad som ursprungligen yrkats i skriften med överklagande.

Bolaget

Förutom att Kammarkollegiet framställt sitt andrahandsyrkande för sent ger den åberopade domen i Miljööverdomstolens mål M 2187-08 inte stöd för det nya yrkandet.

Miljökonsekvensbeskrivningen har enligt såväl bolagets som miljödomstolens uppfattning givits den avgränsning och det innehåll som krävs för prövningen. De myndigheter som yttrat sig vid miljödomstolen har inte heller invänt mot miljökonsekvensbeskrivningens innehåll rörande ansökta åtgärder utan dessa har endast funnit skäl att invända mot prövningens omfattning.

Någon oklarhet om vad prövningen av vattenverksamhet ska omfatta har aldrig förelegat. Miljöbalkens bestämmelse om ändringstillstånd gäller endast miljöfarlig verksamhet. Av 11 kap. 2 § miljöbalken framgår uttryckligen att bl.a. ändring och lagning av en vattenanläggning utgör vattenverksamhet. Inte i något avseende har lagstiftaren givit uttryck för att en ansökan om ändring eller lagning av en vattenanläggning därtill skulle innefatta en total omprövning av tillståndet till hela verksamheten. Den pågående verksamheten vid Edensforsens kraftverk har prövats av såväl vattendomstol som miljödomstol och enligt 5 § i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska tillstånd som meddelats enligt vattenlagen (1983:291) fortsätta att gälla också efter miljöbalkens ikraftträdande. Dessa tillståndsdomar omfattas således av bestämmelsen om tillstånds rättskraft. Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som kan innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om omprövning m.m. i 24 kap. miljöbalken. De är utformade bl.a. med beaktande av rättssäkerhet och tillstånds rättskraft samt får anses väl täcka det allmännas intresse och behov av förändring av vattendomar.

Bolagets ansökan är helt i överensstämmelse med miljöbalkens bestämmelser och till följd av länsstyrelsens beslut i september 2008 att planerade åtgärder inte ska anses medföra betydande miljöpåverkan har upprättad miljökonsekvensbeskrivning givits den inriktning och omfattning som rimligen kan krävas med anledning av nu ansökta åtgärder.

Den ökade slukförmågan kommer innebära att antalet dagar då det förekommer spill till den gamla älvfåran minskar från 26 dagar/år till 13 dagar/år.

Länsstyrelsen

Eftersom sökanden ansökt om att få avleda turbinernas hela slukförmåga och då detta innebär ytterligare negativa konsekvenser för den gamla älvfåran bör problematiken kring älvfåran behandlas i sin helhet i syfte att förbättra de miljömässiga förhållandena. Konsekvenserna för torrfåran av att ytterligare vatten om 100 m3/s avleds genom kraftverket har inte behandlats i miljökonsekvensbeskrivningen. Det är ingen skillnad i praktiken mellan höjd dämningsgräns och ökad vattenavledning.

REMISSYTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Fiskeriverket

Det är uppenbart att nuvarande och framtida verksamhet påverkar vattenmiljön upp- och nedströms Edensforsens kraftverk på ett starkt negativt sätt. Verket anser att miljöbalkens införande har inneburit att sådana verksamheter på ett helt annat sätt än tidigare måste visa miljöhänsyn. Hittillsvarande tillstånd och villkor för Edensforsens kraftverk har meddelats med stöd av äldre lagstiftning varför den verksamhet som för närvarande bedrivs inte har prövats enligt miljöbalken. Detta har inneburit att mycket liten hänsyn har tagits till den miljö som utnyttjats. Det framgår bl.a. i för motstående intressen otidsenliga villkor för verksamheten. Att miljöanpassa villkoren för Edensforsens kraftverk skulle avsevärt förbättra förutsättningarna för de vattenanknutna värdena som idag påverkas av pågående verksamhet. Detta utan att konsekvenserna blir orimliga för verksamhetsutövaren. Således bör skadeförebyggande åtgärder som t.ex. minimitappning och fiskväg föreskrivas.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket delar Kammarkollegiets uppfattning att samma principer ska gälla för prövningens omfattning när det gäller vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Det är viktigt vid ombyggnation och effektivisering av vattenkraft att säkerställa att vattenkraftsutnyttjandet sker på ett hänsynsfullt sätt i linje med det nutida samhällets miljösträvan, miljökvalitetsmålen och miljöbalkens krav. Möjligheter att återfå ursprungliga ekologiska värden måste tas tillvara. Åtgärder som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen "Levande sjöar och vattendrag" samt "Ett rikt växt- och djurliv" bör belysas i ansökan. Sådana åtgärder är bl.a. föreskrivning av minimitappning till den naturliga älvfåran, miljöanpassad reglering och fria vandringsvägar för vattenlevande organismer. Dessa bör ingå i underlaget och lämpligen presenteras som alternativa utformningar av verksamheten. Den ökade torrläggningen av älvfåran är inte förenlig med miljöbalkens hänsynsregler om att vidta åtgärder som avhjälper skada på miljön.

Samhällsbyggnadsnämnden i Sollefteå kommun

En samlad prövning bör göras av hela vattenverksamheten vid Edensforsens kraftverk. Vattenmyndigheten har beslutat om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för perioden 2009-2015. Ångermanälven nedströms Edensforsens kraftverk, d.v.s. torrfåran, har klassats som ett "kraftigt modifierat vatten". Målet för en sådan vattenförekomst är att god ekologisk status ska uppnås till år 2021. Vattenmyndigheten bedömer det således som möjligt att genomföra fysiska förbättringsåtgärder som ger ekologiska effekter utan att det medför betydande inverkan på miljön eller på den verksamhet som ligger till grund för den aktuella klassificeringen av vattenförekomsten. En sådan åtgärd för Edensforsen skulle t.ex. kunna vara en viss minimitappning i torrfåran. Att tillåta ytterligare torrläggning av sträckan skulle helt uppenbart försvåra ett uppfyllande av miljökvalitetsnormerna.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Sedan bolaget ifrågasatt länsstyrelsens partsställning i Miljööverdomstolen finns inledningsvis anledning att anföra följande. Länsstyrelsen har vid miljödomstolen intagit partsställning enligt 22 kap. 6 § första stycket miljöbalken och där yttrat sig i sak, men inte överklagat hit. Vid sådant förhållande är det naturligt och i överensstämmelse med Miljööverdomstolens praxis att betrakta länsstyrelsen som klagandens motpart här.

Miljööverdomstolen har hållit syn vid Edensforsens kraftverk i anslutning till huvudförhandlingen i målet. Det har framkommit att bolaget genomfört sökta åtgärder för upprustning och effektivisering av aggregat 1, men enligt bolaget bedrivs kraftproduktionen fortfarande vid en vattenföring om maximalt 240 m3/s i avvaktan på att förevarande prövning slutförts.

Tillståndsansökan i detta fall kan med viss förenkling sägas gälla ändring av en vattenanläggning jämte bortledning (avledning) av ytvatten genom kraftverkets turbiner (jfr 11 kap. 1 § 1 och 2 § miljöbalken). Tillstånd till den vattenverksamhet som ansökan avser ska prövas enligt miljöbalken. En förutsättning för prövningen är att det finns en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Frågan om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll hänger ihop med frågan om ansökan är lämpligt avgränsad (se 6 kap. 3 § och 7 § första stycket miljöbalken).

Vid övervägande av dessa frågor måste ofrånkomligen konstateras att bolaget har tillstånd till befintliga vattenanläggningar och den vattenverksamhet som redan bedrivs för elproduktion vid Edensforsens vattenkraftverk. Som miljödomstolen har uttalat i den överklagade domen krävs i princip särskilt lagstöd för att de givna tillstånden ska bli föremål för ny prövning. Regler om förutsättningar för omprövning tillsammans med regler om omprövningsförfarandet finns i miljöbalken. Dessa regler (se t.ex. 24 kap. 5 § och 7 § samt 31 kap. 20-23 §§ miljöbalken) har utformats efter mönster från den vattenlagstiftning som balken ersatte. Ikraftträdandet av miljöbalken och senare ändringar i den rubbar inte bolagets rätt enligt de tillståndsdomar som redovisas i bilagan till den överklagade domen. Inte heller leder de regler som syftar till genomförandet i svensk rätt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten, till några omedelbara begränsningar i de tillstånd som bolaget har för anläggningar och verksamheten vid kraftverket.

Förevarande mål avser inte omprövning enligt de regler som sålunda finns om detta i miljöbalken. Saken gäller inte heller s.k. ändringstillstånd i den mening denna term införts i miljöbalken som ett legalt begrepp för prövning av tillstånd till ändring av miljöfarlig verksamhet (16 kap. 2 § tredje stycket) eller tillstånd till vattenverksamhet i kombination med miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. En utvidgning av tillståndsprövningen till att omfatta även vattenverksamhet och vattenanläggning som omfattas av gällande tillstånd bedöms i detta fall inte kunna förenas med reglerna i balken och dess övergångsbestämmelser eller med den praxis som har utvecklats hittills.

I ljuset av det som nu har sagts kan länsstyrelsens beslut under samrådsprocessen, att planerade åtgärder inte ska anses medföra betydande miljöpåverkan, uppfattas som följdenligt. Enligt bolaget har detta beslut tjänat till ledning vid utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen och ur den kan bl.a. följande utläsas. Nollalternativet innebär att ingen av ansökta åtgärder vidtas. Åsyftade förbättringar, främst högre verkningsgrad och minskad risk för läckage av olja ut i älven, kommer därmed inte till stånd och möjlig ytterligare energi kan inte utvinnas i kraftverket. Den för miljön mest påtagliga negativa effekten efter färdigställda arbeten uppges i miljökonsekvensbeskrivningen bli att mer vatten rinner i utloppskanalen och torrsträckan blir torr under längre period än förut. I ett avsnitt med en samlad bedömning sägs de negativa miljökonsekvenserna av projektet bli mycket begränsade.

Enligt miljöbalken finns inget som hindrar att miljökonsekvenserna betraktas i bredare perspektiv även om prövningen med nödvändighet är avgränsad. Med ett sådant betraktelsesätt, som får sägas ligga i linje med grunderna för miljöbalken, finns anledning till följande övervägande.

Älvfåran vid Edensforsens vattenkraftverk tillåts visserligen enligt de gällande gamla tillstånden vara torrlagd en stor del av året, men möjligheterna att föreskriva rimliga skyddsåtgärder mot torrläggningens skadeverkningar ska ändå bedömas inom ramen för en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Den skyddsåtgärd som närmast skulle kunna komma ifråga är ett åläggande för bolaget att alltid låta en viss mängd vatten framrinna i älvfåran. Som redan angetts kan en sådan s.k. minimitappning i detta sammanhang dock bara hänföras till den ökade vattenbortledningen och den ytterligare torrläggning av älvfåran som därmed åstadkoms. Miljööverdomstolen anmärker att miljökonsekvensbeskrivningen här hade kunnat struktureras med ytterligare fokus på detta eller åtminstone innehålla ett fylligare resonemang med ett breddat betraktelseperspektiv. Genom vad som framkommit i ansökningshandlingarna och under handläggningen finns trots detta inget skäl att underkänna miljökonsekvensbeskrivningen.

Bolaget har understrukit att någon vattenhushållningsbestämmelse inte påverkas av den sökta ändringen. Miljööverdomstolen finner, med beaktande av det som tidigare sagts, att påverkan på allmänna eller enskilda intressen i detta fall inte ger förutsättningar att ta upp all verksamhet vid Edensforsens vattenkraftverk till prövning och villkorsreglering enligt vad Kammarkollegiet yrkat. Ansökan har därför kunnat läggas till grund för prövning på det sätt som skett vid miljödomstolen. Följaktligen kan Kammarkollegiet inte få bifall till sitt förstahandsyrkande.

Kammarkollegiets andrahandsyrkande ryms inom den talan som omfattas av förstahandsyrkandet, vilket framställdes redan i skrivelsen med överklagande. Bolagets yrkande om avvisning av andrahandsyrkandet saknar således fog och ska avslås.

Kammarkollegiets andrahandsyrkande ger anledning att återvända till frågan om miljödomstolen borde ha förenat det lämnade tillståndet med villkor om minimitappning. I anslutning till detta ska anmärkas att parternas argumentation allt tydligare uteslutit andra tänkbara skyddsåtgärder i detta fall. Enligt Kammarkollegiet och övriga myndigheter skulle en i genomsnitt årlig minimitappning om ca 8 m3/s i torrfåran ge påtaglig ekologisk effekt och enligt Fiskeverkets oemotsagda påstående skulle redan ett par kubikmeter kontinuerligt vattenflöde i en för ändamålet anpassad fåra avsevärt förbättra förhållandena. Som Miljööverdomstolen konstaterat ovan är det dock omöjligt att inom ramen för denna prövning föreskriva skyddsåtgärder som inskränker bolagets rätt enligt gällande tillstånd. Redan genom de uppgifter som finns i målet om bolagets kostnader för och vinst av effektiviseringen står det klart att den energiproduktionsförlust som skulle följa av de minimitappningsmängder som myndigheterna eftersträvar är så stor att ett sådant minimitappningsvillkor inte kan föreskrivas utan ett omprövningsförfarande enligt miljöbalken.

Den återstående frågan är om bolagets vinst av att effektivisera kraftverket ändå skapar utrymme för att nu förena tillståndet med villkor om minimitappning. Genom utredningen i målet och särskilt efter vad som kunnat iakttas vid syn kan det hållas för visst att den förhållandevis måttliga minimitappningsmängd, maximalt ca 250 liter per sekund, som i så fall skulle kunna bli aktuell inte ger sådan miljömässig nytta i torrfåran vid kraftverket så att denna skyddsåtgärd enligt 2 kap. 3 § miljöbalken undgår att betraktas som orimlig vid avvägningen enligt 7 § samma kapitel. Den sammanfattande slutsatsen blir därför att det i detta fall inte finns skäl att ändra miljödomstolens domslut. Det betyder att Kammarkollegiet inte kan få bifall till sitt andrahandsyrkande och att miljödomstolens domslut ska fastställas.

Vid denna utgång ska Kammarkollegiets yrkande om ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast 2010-10-07

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Henrik Löv, referent, miljörådet Sven Bengtsson samt hovrättsråden Rose Thorsén, skiljaktig, och Peder Munck.

Skiljaktig mening, se nästa sida

Hovrättsrådet Rose Thorsén är skiljaktig och anför följande.

Den ändrade slukförmågan medför att torrfåran kommer att vara torrlagd längre tid än i dag. Det finns därför anledning att överväga vilka möjliga skyddsåtgärder som står till buds för att förhindra ytterligare skadeverkningar på miljön. Kammarkollegiet och övriga myndigheter har ansett att det bör föreskrivas villkor om minimitappning. Varken miljökonsekvensbeskrivningen eller den utredning i övrigt som bolaget presenterat i målet har ett sådant innehåll att det går att avgöra om ett villkor om minimitappning bör föreskrivas och i så fall vilken nivå som är rimlig. Inte heller har bolaget presenterat sådant underlag som gör det möjligt att jämföra nyttan av en viss minimitappning med kostnaderna för en sådan åtgärd.

Jag anser därför att Kammarkollegiets andrahandsyrkande bör bifallas.

___________________________________________________

BILAGA A

ÖSTERSUNDS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

SÖKANDE

E.ON Vattenkraft Sverige AB

Ombud: Jur.kand. J.S.

SAKEN

Ansökan om tillstånd till upprustning och effektivisering av Edensforsens kraftverk i Ångermanälven, Sollefteå kommun

Avrinningsområde: 38 II

Koordinater (Sweref 99) N: 7063325          E: 599325

_____________

DOMSLUT

Tillstånd

Sökanden medges tillstånd att upprusta och effektivisera aggregat 1 vid Edensforsens kraftverk i Ångermanälven på det sätt som har beskrivits i ansökan samt att genom kraftverket avleda den vattenmängd som turbinerna förmår sluka, nominellt 340 m3 /s.

Tillståndet får tas i anspråk även om det inte har vunnit laga kraft.

Villkor för tillståndet

1. Som villkor för verkställighetsförordnandet gäller att sökanden hos länssty-relsen i Västernorrlands län ställer säkerhet i form av bankgaranti.

2. Olja från befintliga anläggningsdelar ska tas om hand på sådant sätt att spill inte förorenar vatten eller mark.

Övriga beslut

1. Byggnadsarbetena ska vara utförda inom fem år från det att domen vunnit laga kraft vid äventyr att tillståndet förfaller.

2. Anspråk i anledning av oförutsedd skada får framställas inom fem år från arbetstidens utgång.

3. Prövningsavgiften fastställs till samma belopp som tidigare bestämts, dvs. 140 000 kr.

4. Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken.

5. Sökanden förpliktas ersätta Kammarkollegiet dess rättegångskostnader med 16 800 kr avseende arbete. På beloppet utgår ränta enligt 6 § räntelagen från denna dag tills betalning sker.

____________

ANSÖKAN

E.ON Vattenkraft Sverige AB (nedan kallat E.ON eller bolaget) har framställt yr-kanden samt redogjort för ansökan i enlighet med bilaga 1.

REMISSMYNDIGHETERS SYNPUNKTER

Kammarkollegiet har anfört i huvudsak följande. Kammarkollegiet anser att ansökan och miljökonsekvensbeskrivning har fått en olämplig avgränsning som inte medger en ändamålsenlig prövning. Kollegiet anser därför att ansökan ska avvisas. Ett flertal tillstånd har meddelats under tiden 1948-1956. Äldre vattenlagen har tillämpats i dessa avgöranden. Verksamheten har med andra ord gamla tillstånd som är meddelade innan miljöbalken trädde i kraft. Miljöbalkens hänsynsregler och andra bestämmelser i miljöbalken har inte beaktats. Detta förhållande samt det förhållandet att planerade åtgärder innebär en produktionsökning genom en betydande utökning av rätten att avleda älvens vatten genom kraftverket, motiverar att hela verksamheten prövas enl. miljöbalken. Det är med andra ord inte lämpligt att pröva ansökan genom ett ändringstillstånd. I miljöbalken regleras endast ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet. Ansökan ska därför prövas inom ramen för ett samlat tillstånd för hela verksamheten, nuvarande verksamhet, drift, anläggning, tillkommande ändring av drift och anläggning. Vid prövningen enl. miljöbalken ska den sökta verksamheten inte särskiljas från övriga verksamheter som har ett samband med den sökta ändringen. Till kollegiets argumentering i frågan om principen om prövningens omfattning kan även läggas miljökraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000. Direktivet ställer krav på att åtgärder vidtas så att vattenförekomster i detta fall uppnår god ekologisk potential.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsen anser att hela verksamheten vid Edensforsens kraftverk ska prövas. Eftersom bolaget yrkar på att få avleda turbinernas hela slukförmåga och då detta innebär ytterligare negativa konsekvenser för älvens gamla fåra, gäller yrkandet i synnerhet att problematiken kring fåran kan behandlas i sin helhet i syfte att förbättra de miljömässiga förhållandena. Länsstyrelsen har i samråd med bolaget pekat på uppfattningen att prövningens omfattning för en anläggning som är föremål för vissa ändringar även ska kunna omfatta andra frågor som har samband med verksamheten. En sådan prövning innebär att man får en samlad och ändamålsenlig reglering av verksamheten, vilket även bör ligga i verksamhetsutövarens intresse. Vid Edensforsens kraftverk undandras vattnet från den naturliga älvfåran längs en avsevärd sträcka och under stora delar av ett normalår. Ingen minimitappning är föreskriven. Detta är en nackdel för älvens ekologiska status. Det framstår som särskilt angelä-gen att en prövning av hela verksamheten kan ske i detta ärende, då planerna även innefattar en ökning av utbyggnadsvattenföringen med 100 m³/s. Detta får till följd att älvens gamla fåra kommer att vara torr under en längre tid än för närvarande. Länsstyrelsen anser att det inte är förenligt med dagens miljösyn att ytterligare försämringar sker av älvmiljön på sträckan. Gällande vattendirektiv syftar till att vatten som inte "mår bra" ska åtgärdas. Normer för miljökvalité och åtgärdsprogram tas för närvarande fram. Dessa normer och åtgärdsplaner kommer att fastställas av vat-tenmyndigheten i december 2009. I förvaltningsarbetet med klassificeringen av den "ekologiska statusen" för de olika vattenförekomsterna inom vattenmyndighetens distrikt, har sträckan uppströms dammen vid Edensforsen (dämningsområdet kallat Gärdsselet) klassats som "kraftigt modifierat vatten" (KMV). Även torrsträckan nedströms dammen betecknas som en egen vattenförekomst. Också där bedöms sträckan vara ett sk. KMV-vatten med dålig ekologisk status. För sådana vatten gäller att en god ekologisk status inte kommer att vara möjlig att uppnå. I stället ska i dessa vatten en "god ekologisk potential" uppnås. Enkelt uttryckt motsvarar det den vattenkvalité som kan uppnås sedan man vidtagit de fysiska förbättringsåtgärder som kan anses rimliga för verksamhetsutövaren att bära. Länsstyrelsen anser det vara lämpligt att sökanden i detta mål tar till sig frågan hur man kan nå den bästa ekologiska potentialen för torrsträckan. Med stor sannolikhet handlar den väsentligaste åtgärden om att förse torrsträckan med minimitappning. Alternativt gäller att frågan om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra vattenkvalitén i torrsträckan måste behandlas i ett särskilt väckt ärende, vilket inte förefaller ändamålsenligt. Ett positivt ställningstagande från sökandens sida att frågan om minitappning i torrfåran kan föras in i ärendet kommer att uppfattas som framsynt.

Sollefteå kommun, genom Samhällsbyggnadsnämnden, har anfört i huvudsak följande. Samhällsbyggnadsnämnden ser positivt på att mängden olja i aggregatet minskar med 80 %, vilket minskar risken för föroreningar. Samhällsbyggnadsnämnden ser dock negativt på att turbinens ökade slukförmåga leder till att den naturliga älvfåran torrläggs under en längre tid av året. Om man ser till vattendirektivet innebär detta ytterligare en försämring av den ekologiska statusen, i stället för en förbättring, vilket borde vara fallet vid Edensforsen där det t.o.m. saknas en minimitappning. Samhällsbyggnadsnämnden anser därför att man i detta ärende ska göra en samlad prövning av hela vattenverksamheten vid Edensforsens kraftverk.

Fiskeriverket har anfört i huvudsak följande. Genom tillkomsten av Edensforsens kraftverk har framför allt strömlevande fiskarter som öring och harr, vilka tidigare förekommit i betydligt starkare bestånd, påverkats i hög grad. Fiskeriverket konstaterar att de synpunkter som framförts i samrådsyttrandet inte har beaktats vid framtagandet av ansökan med miljökonsekvensbeskrivning. Några skadeförebyggande åtgärder gentemot motstående intressen synes inte ha företagits för nuvarande drift av Edensforsens kraftverk. Fiskeriverket anser därför att verksamheten bör mil-jöprövas enl. miljöbalken i sin helhet så att framtida drift medför mindre negativ påverkan än vad som är fallet i dag. Det bör även ligga i verksamhetsutövarens intresse att den egna miljöpåverkan blir så liten som möjligt. Det är enligt Fiskeriverkets mening inte acceptabelt att sökanden försämrar förhållandena för motstående intressen vid Edensforsens kraftverk.

DOMSKÄL

Kammarkollegiet har gjort gällande att E.ON:s ansökan är för snävt avgränsad till följd att det inte kan ske en samlad prövning av hela verksamheten. Eftersom den gjorda miljökonsekvensbeskrivningen inte är inriktad på hela verksamheten vid Edensforsens kraftverk, anser Kammarkollegiet att den inte uppfyller de krav som ställs i 6 kap 7 § miljöbalken.

Kammarkollegiet stöder sitt krav på omprövning av hela verksamheten på Miljööverdomstolens dom 2006-02-03 i mål M 10104-04. I domen kommenteras den lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2005 och som innebar att tillståndsmyndigheternas möjligheter att bevilja ändringstillstånd utvidgades. Syftet med lagändringen var att underlätta för verksamhetsutövare att genomföra angelägna ändringar eller t.o.m. utökningar av verksamheten utan att det tillstånd som redan gäller ska behöva ersättas med ett helt nytt tillstånd. Genom möjligheten att avgränsa ansökan till ändringen av verksamheten har prövningen av tillståndspliktiga ändringar för-enklats. Lagändringen gäller emellertid endast miljöfarlig verksamhet men Miljöö-verdomstolen har i den nämnda domen uttalat, utan stöd av lag eller förarbeten, att samma synsätt bör gälla även för vattenverksamhet. Det är det uttalandet av Miljööverdomstolen som Kammarkollegiet stöder sig på. Om Kammarkollegiets tolkning av rättspraxis är riktig kommer lagändringen 2005, som alltså har medfört lättnader för den som bedriver miljöfarlig verksamhet, att medföra försämringar för den som bedriver vattenverksamhet. Om utövare av vattenverksamhet, som vill laga eller ändra en vattenanläggning, tvingas ansöka om omprövning av hela verksamheten, kommer ett stort antal sakägare att dras in i målet vilket får till följd att dyrbara utredningar måste göras och handläggningstiden hos prövningsmyndigheten kommer att förlängas avsevärt. En sådan ordning kan medföra att verksamhetsutövare avstår från angelägna ändringar och underhåll av anläggningar som ofta görs enbart av dammsäkerhets- eller effektivitetsskäl.

Enligt vattenrättslig lagstiftning har det sedan lång tid varit möjligt att ansöka om tillstånd till lagning och ändring av befintliga vattenanläggningar utan krav på omprövning av hela tillståndet till den verksamhet i vilken anläggningen ingår. Enligt tydlig definition i 11 kap 2 § miljöbalken anges som särskilt slag av vattenverksamhet bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av anläggningar i vattenområ-den. Definitionen har överförts i princip oförändrad från 1983-års vattenlag. Den pågående verksamheten vid Edensforsens kraftverk har prövats av vattendomstol och miljödomstol. Domarnas materiella rättskraft innebär att reglerade frågor inte utan särskilt lagstöd kan göras till föremål för ny prövning. Särskilt lagstöd för sådan prövning finns bl.a. i 24 kap. 5 § miljöbalken. Det är inte förenligt med rättssäkerhetskrav att ett uttalande i domskäl angående en lagändring, vars enda syfte har varit att förenkla prövningen av miljöfarlig verksamhet, får till följd att prövningen av vattenverksamhet radikalt förändras och försvåras. En sådan förändring kan inte genomföras utan ändring av gällande lag.

Miljööverdomstolen har nyligen i dom 2009-05-07 (mål M 5367-08) uttalat att en ansökan som har som enda syfte att underhålla och förbättra säkerheten vid en regleringsdamm inte kan föranleda en omprövning av hela verksamheten eller av villkor som inte har ett direkt samband med ombyggnaden. Miljööverdomstolen tillade också att de frågor som Kammarkollegiet väckt får prövas enligt reglerna i 24 kap 5-7 §§ miljöbalken .

Mot bakgrund av vad sålunda upptagits finner miljödomstolen att det inte föreligger något hinder mot att pröva E.ON:s ansökan.

Rådighet

E.ON har genom äganderätt av Sollefteå Eden 2:24 rådighet till det område inom vilket anläggningsarbetena ska utföras.

Tillåtlighet

E.ON har ansökt om tillstånd att upprusta och effektivisera en av kraftverkets två turbiner. Drivvattenföringen kommer att öka med 100 m³/s varvid kraftverkets ef-fekt och kraftproduktion beräknas öka med 10 MW respektive 10 GWh. Intäkterna p.g.a. effektiviseringen beräknas till minst 5 miljoner kr och årskostnaden beräknas till 4,71 miljoner kr. Arbetena ska ske i torrhet inne i kraftverket. Dämnings- och sänkningsgränserna uppströms kraftverket kommer inte att förändras. Dock kommer en större vattenavledning att ske vid tillfällen med god tillgång till vatten. Bolaget har beräknat att tillfällen med tappning av spillvatten i torrfåran, för närvarande ca. 20 dagar/år, kommer att minska med ca. hälften. Efter att ha företagit syn på platsen gör miljödomstolen den bedömningen att den minskade spillvattentappningen inte kommer att orsaka någon ytterligare skada i älvfåran. Detta framgår också av miljökonsekvensbeskrivningen, där det också framgår att risken för miljöskada kommer att minska p.g.a. att mängden olja i aggregatet kommer att minska med 90 % samt att effektiviseringen av kraftverket medför en miljövinst eftersom energiproduktionen kommer från en förnyelsebar energikälla.

Sammantaget bedömer miljödomstolen att skadorna och olägenheterna av de ansökta åtgärderna bli mycket måttliga och att fördelarna med åtgärderna från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna.

På platsen har produktion av vattenkraft bedrivits sedan 1950-talet. Eftersom de ansökta åtgärderna avser effektivisering i ett befintligt kraftverk, är lokaliseringen given. Ansökan strider inte mot någon planbestämmelse och det är inte fråga om någon ändrad användning av mark- eller vattenområden.

Miljödomstolen finner vid en samlad bedömning att de ansökta åtgärderna är tillåtliga enligt miljöbalken. Tillstånd ska därför meddelas.

Villkoren för tillståndet

Det är viktigt att den olja som finns i det nuvarande aggregatet tas om hand på ett sådant sätt att spill inte sker i vatten. Miljödomstolen förutser inte att skada ska ske på motstående intressen dvs. att ansökta åtgärder inte kommer att medföra någon försämring jämfört med rådande förhållanden. Om skada ändå inträffar får den behandlas i den ordning som gäller för anmälan av oförutsedd skada. Som villkor för förordnandet ska gälla, enligt 22 kap. 28 § 1 st. miljöbalken, att sökanden ställer säkerhet för den ersättning som kan komma att utgå om domstolens dom ändras. Enligt sökandens åtagande ska säkerheten ställas i form av bankgaranti. De krav som kan komma att ställas pga. tillämpning av det s.k. vattendirektivet får prövas i annan ordning.

Övriga frågor

Länsstyrelsen beslutade 2008-09-25 att planerade åtgärder för effektivisering av Edensforsens kraftverk inte ska anses medföra betydande miljöpåverkan. Mot bakgrund härav finner miljödomstolen att den av sökanden upprättade miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven på en sådan beskrivning enligt 6 kap miljöbalken.

På grund av det stora behov som föreligger att renovera det ifrågavarande kraftverksaggregatet samt avsaknaden av skador och olägenheter för motstående intressen, finner miljödomstolen att det föreligger tillräckliga skäl att förordna om verkställighetstillstånd. Det finns inte skäl att ändra den tidigare fastställa avgiften för målets prövning.

Bolaget har medgivit Kammarkollegiets yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 425)

Överklagandeskrift senast den 4 augusti 2009. Prövningstillstånd krävs.

På miljödomstolens vägnar

Jim Emilsson

______________________

I domstolens avgörande, enhälligt, har deltagit chefsrådmannen Jim Emilsson

och miljörådet Ove Eriksson samt sakkunnigledamöterna Bengt Taflin och Siv Nyberg.

MÖD 2010:52

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2010-09-09

Målnummer:
M6061-09