Föreläggande om åtgärder för efterbehandling ----- Inom ett område har A bedrivit järnvägs- och bussverksamhet. Kommunen B avsåg att exploatera området för bl.a. bostäder. Fråga om omfattningen av A:s ansvar för efterbehandlingsåtgärder enligt 10 kap 4 § miljöbalken. Miljönämnden hade förelagt två verksamhetsutövare, A och B, i skilda beslut att vidta samma åtgärder för efterbehandling. A överklagade. Beslutet mot B vann laga kraft. Miljööverdomstolen uttalade att det inte fanns något stöd i miljöbalken för att det ska ske en samordnad prövning av samtliga verksamhetsutövare när tillsynsmyndigheten riktar ett föreläggande om åtgärder för efterbehandling. Vid prövningen av vilka efterbehandlingsåtgärder som var miljömässigt motiverade och ekonomiskt rimliga fann Miljööverdomstolen att det inte var skäligt att ålägga A att vidta åtgärder till den del som dessa avsåg att åstadkomma en förädling av området till nivån för känslig markanvändning. Eftersom B redan vidtagit åtgärder till denna nivå var det inte möjligt att förelägga A att vidta åtgärder till en lägre ambitionsnivå. Det var i målet inte heller möjligt att begränsa A:s kostnadsansvar. Miljööverdomstolen upphävde föreläggandet. Även fråga om föreläggandet var riktat mot rätt adressat.


Lagrum:
2 kap. 3 § och 7 §, 10 kap. 1 §, 2 §, 4 § och 6 § miljöbalken (1998:808); 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken; MÖD 2005:30

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Nacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-07-20 i mål M 2109-08, se bilaga A

KLAGANDE

Staten genom Statens Järnvägar, 202100-0787

Box 1153

111 81 Stockholm

Ombud: Advokat P.M.

MOTPART

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun

753 75 Uppsala

SAKEN

Ansvar för efterbehandlingsåtgärder på fastigheterna Uppsala Dragarbrunn 32:1 och 33:2

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av miljödomstolens dom upphäver Miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Uppsala län beslut den 31 mars 2008 (dnr 505-14995-06) och Miljö- och hälsoskyddsnämndens i Uppsala kommun beslut den 11 oktober 2006, § 83.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Statens Järnvägar har yrkat att Miljööverdomstolen ska i första hand upphäva beslutet och i andra hand undanröja beslutet och återförvisa ärendet till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun för fortsatt handläggning. SJ har i vart fall yrkat att Miljööverdomstolen ska jämka Statens Järnvägars kostnadsansvar för efterbehandlingsåtgärderna till noll eller i vart fall till högst tio procent.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har bestritt ändring.

UTREDNINGEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har åberopat och vidareutvecklat vad de tidigare anfört samt tillagt i huvudsak följande.

Statens Järnvägar

Nödvändig processgemenskap

Vad gäller frågan om nödvändig processgemenskap är det förhållandena vid föreläggandets utfärdande som ska vara styrande. Att det nu kan vara så att mindre än 50 procent av efterbehandlingskostnaderna kvarstår ska således inte spela någon roll.

Ansvaret vid fusion och för äldre föroreningar

Avseende den största föroreningskällan kreosot ska det ske samma bedömning som Miljööverdomstolen gjorde i dom den 21 december 2009 i mål nr M 2535-08 (MÖD 2009:36). Kreosoten är hänförlig till den impregnering som bedrevs av Stockholm-Roslagens Järnvägar mellan åren 1905-1910. Därefter har ingen impregneringsverksamhet skett. Verksamheten på platsen har därefter huvudsakligen bestått i spår- och busstrafik. Statens Järnvägar kan inte göras ansvarig för kreosotföroreningarna eftersom kreosotimpregneringsverksamheten upphörde långt före något eventuellt miljöansvar kunde aktualiseras och då den verksamhet som därefter bedrivits på platsen har en helt annan teknisk process och främst medför andra typer av föroreningar. Detta gäller oberoende av Statens Järnvägars ansvar för de föroreningar som Stockholm-Roslagens Järnvägar orsakat.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun

Nödvändig processgemenskap

De markföroreningar som återstår att hantera inom området är med relativ stor sannolikhet mindre än 50 procent av de ursprungliga mängderna sett till volym och kostnader. Det är därmed inte troligt att Statens Järnvägar hamnar i en situation där utläggen överskrider de kostnader som kan komma av en dom där ansvaret fastställs till 50 procent. I övrigt finns det inte något hinder för olika procentsatser för ansvaret.

Det finns inget hinder i att föreläggandet avser åläggande för Statens Järnvägar att utföra efterbehandlingsåtgärder som redan vidtagits. Detta eftersom det inte är skäligt att Statens Järnvägar skulle undgå ansvar för efterbehandlingsåtgärder som annan part ur miljösynpunkt har sett sig tvingad att hantera. Alternativet hade varit att uppförandet av Resecentrum hade försenats. Underinstanserna har gjort en riktig bedömning när ansvaret för hela området har beaktats. Alternativet hade varit att låta parterna föra regresstalan om kostnader för redan genomförda efterbehandlingsåtgärder.

Ansvaret vid fusion och för äldre föroreningar

Vad gäller frågan om Statens Järnvägars ansvar för det fusionerade bolaget är 8 § i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken tillämplig. Detta eftersom Statens Järnvägar fortsatte att driva de delar av den fusionerade järnvägen som tidigare utgjordes av Stockholm-Roslagens järnvägar efter den 30 juni 1969. Verkningarna av den förorenande verksamheten har också fortsatt såväl efter den 1 juli 1969 som efter den 1 januari 1999.

Det är inte korrekt att impregneringen och uppkomsten av kreosot kan hänföras till en process som är skild från järnvägsverksamheten. Dåtidens sätt att organisera verksamheten måste vara avgörande för bedömningen i förevarande mål. I ett bolag eller ett statligt affärsverk fanns en helhetssyn när det gäller produktion av varor och tjänster. Det var då vanligt att nära nog alla delar av en tillverkningsprocess eller bemanning av olika funktioner inrymdes i verksamheten, dvs. samma juridiska person.

Impregneringen av järnvägssyll har varit en naturlig del av järnvägsverksamheten hos Stockholm-Roslagens Järnvägar och avvecklades inte på grund av att marknaden inte längre efterfrågade produkten. Enligt Miljö- och hälsoskyddsnämndens bedömning berodde avvecklingen på att det fanns ett behov av att modernisera och bygga ut de egna spåren med impregnerad syll i stället för oimpregnerade. Impregneringen har således varit en mindre del av verksamheten under en begränsad tid, men alltjämt en järnvägsverksamhet på det sätt som den har förekommit i detta fall. Det finns därför inga relevanta samband mellan Miljööverdomstolens dom den 21 december 2009 i mål nr M 2535-08 och förevarande mål.

Det stämmer inte att inga föroreningar av kreosot ska ha uppkommit i verksamheten efter att impregneringen upphörde. Det har förekommit en form av impregnering i vart fall in på 1970-talet, dock troligtvis i mer begränsad omfattning. Miljö- och hälsoskyddsnämnden grundar denna bedömning på de iakttagelser som miljökontoret gjort vid en inspektion av den verksamhet som Museiföreningen Stockholms-Roslagens Järnvägar i dag bedriver på delar av banan som Stockholms-Roslagens Järnvägar ursprungligen anlade. Museijärnvägen drivs på ett sätt som var gängse innan Statens Järnvägar upphörde att trafikera banan år 1977. Kunskapen om hur man driver en sådan järnvägsverksamhet, inklusive underhåll av spårvägen, har föreningen förvärvat från personer som tidigare varit anställda vid t.ex. Statens Järnvägar. Vid miljökontorets inspektion har det framkommit att banhållaren för att förlänga livslängden ställvis har "bättrat på" den impregnerade syllen i banan genom att påföra stenkolstjära dvs. tjära som innehåller kreosot. Det är därför inte troligt att det skett någon fullständig övergång till en helt annan teknisk process som varit fri från kreosot före den 1 juli 1969.

Jämkning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken

Ansvaret för den allvarliga kreosotföroreningen bör inte jämkas mot bakgrund av att föroreningen alltjämt utgör en risk för förorening av grundvattnet i vattentäkten eftersom den finns inom den yttre skyddszonen för vattenskyddsområdet i Uppsala. Ingen naturlig nedbrytning har skett under tiden som kreosoten trängt allt djupare ner i leran och närmat sig bottenmoränen och grundvattnet. Det hade funnits sakliga skäl att beakta tidsaspekten om det skett en naturlig nedbrytning av föroreningarna, men eftersom så inte är fallet så ska ingen nämndvärd jämkning med hänsyn till när föroreningarna uppkom ske. Statens Järnvägars totala ansvar för hela efterbehandlingsarbetet finns inom intervallet mellan 50 och 90 procent.

Statens Järnvägar

För det fall impregnering av syll på banan med stenkolstjära skulle ha fortsatt in på 1970-talet torde den ha skett ute på järnvägsspåret och inte på den fastighet som omfattas av detta ärende. Skulle hanteringen ha skett inne på Uppsala stationsområde torde eventuella skadeverkningar vara av försumbar betydelse och begränsade till den översta markytan. De har således inget att göra med den snart hundra år gamla föroreningen som påträffats några hundra meter ner i marken.

Uppsala kommun

Statens Järnvägar tolkar reglerna i 10 kap. miljöbalken på ett felaktigt sätt. Bedömningen i målet handlar om förorenarens avhjälpandeansvar gentemot det allmänna. Det som ska bedömas är behovet av åtgärder för att hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövarens ansvar kan jämkas efter vad som är skäligt. Även kommunen har bedömts som avhjälpandeansvarig i egenskap av exploatör och ålagts ett avhjälpandeansvar om tio procent. Bedömningen förutsätter inte att den totala finansieringen av efterbehandlingsarbetet är klar eftersom de avhjälpandeansvarigas skyldighet beror på deras medverkan till miljöskadan och omständigheterna i övrigt. Hur resterande del regleras är en annan fråga och saknar relevans vid bedömningen av Statens Järnvägars ansvar i förhållande till det allmänna. Det står en tillsynsmyndighet fritt att med stöd av regeln om solidariskt ansvar enligt 10 kap. 6 § miljöbalken förelägga en eller flera förorenare. Hur tillsynsmyndigheten utformar sitt beslut mot flera förorenare kan inte påverka reglerna om det solidariska ansvaret eftersom det följer direkt av lag.

Det förhållande att åtgärderna till största delen redan har utförts kan inte ha någon betydelse för bedömningen av Statens Järnvägars ansvar. Statens Järnvägar har inte visat något intresse av att föra en dialog med kommunen om ansvar för efterbehandlingskostnaderna. Det vore orimligt om Statens Järnvägar skulle "slippa" ansvaret på grund av att större delen av kostnaderna nu är nedlagda.

Statens Järnvägars invändning om att det råder oklarheter om vem som ska ersätta Statens Järnvägar för eventuella merkostnader saknar relevans. Detta eftersom kommunen redan har betalat cirka 16 miljoner kronor, vilket utgör en större del av saneringskostnader. Det återstående saneringsarbetet bedöms kosta cirka fyra miljoner kronor och avser den del av området som ska exploateras för bostadsbebyggelse.

I övrigt delar kommunen Miljö- och hälsoskyddsnämndens bedömning att Statens Järnvägars ansvar borde ligga i intervallet 50 till 90 procent.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

I målet är 10 kap. miljöbalken i dess lydelse före den 1 augusti 2007 tillämpligt.

Råder nödvändig processgemenskap mellan Statens Järnvägar och Uppsala kommun?

Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare) är ansvarig för efterbehandling av markområden som är förorenade på sätt som anges i 10 kap. 1 § miljöbalken (10 kap. 2 § miljöbalken).

Verksamhetsutövaren ska i skälig omfattning utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av föroreningen behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning bestäms ska det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt (4 § samma kapitel). Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 2 §, ska de svara solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att ansvaret är begränsat enligt 4 §. Vad de solidariskt ansvariga har betalat ska fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt (6 § samma kapitel).

Bestämmelserna i 10 kapitlet förutsätter alltså att flera aktörer kan anses som verksamhetsutövare enligt definitionen i 2 § och att varje verksamhetsutövare är ansvarig för avhjälpandet av miljöskadan. I förarbetena till bestämmelserna om förorenade områden i 10 kapitlet anges att det inte finns något behov av regler om en samordnad prövning när det finns flera ansvariga eftersom ansvaret är solidariskt. I förarbetena anges vidare att tillsynsmyndigheten kan som ett led i tillsynen rikta förelägganden mot en, flera eller alla förorenare. Föreläggandena kan överklagas till miljödomstolen. Vidare anför regeringen att även när verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare enligt tillsynsmyndigheternas val (prop. 1997/98:45 del I s. 361).

Statens Järnvägar har förelagts att vidta och bekosta efterbehandlingsåtgärder enligt 10 kap. 4 §. Genom föreläggandet har tillsynsmyndigheten angivit ansvarets omfattning för Statens Järnvägar. Det är denna fråga som är föremål för domstolarnas prövning i målet. Ett sådant föreläggande handläggs enligt förvaltningsprocesslagens bestämmelser i miljödomstolen och Miljööverdomstolen (20 kap. 3 § andra stycket miljöbalken) med Miljööverdomstolen som sista instans (23 kap. 8 § miljöbalken).

En inbördes fördelningen av ansvaret, när flera är ansvariga för avhjälpande enligt 10 kap., sker som nämnts enligt de principer som finns angivna i 6 § andra stycket. En sådan process inleds vid miljödomstol på talan av någon av de solidariskt ansvariga (se 20 kap. 2 § första stycket 7 miljöbalken). I förfarandet ska tillämpas vad som är föreskrivit om tvistemål i allmän domstol och Högsta domstolen är högsta instans (20 kap. 3 § första stycket och 23 kap. 9 § miljöbalken).

Det finns således inget stöd i miljöbalken för att det ska ske en samordnad prövning av samtliga verksamhetsutövare när omfattningen av Statens Järnvägars ansvar prövas av tillsynsmyndigheten enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. Föreläggandet mot Statens Järnvägar ska därför inte undanröjas på den nu åberopade grunden. Vad den praktiska konsekvensen blir när ansvaret delas upp i två skilda beslut återkommer Miljööverdomstolen till nedan.

Är Statens Järnvägar rätt adressat för föreläggandet?

10 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 (8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken).

En fråga i målet är vilken verksamhet som ska ha bedrivits efter den 30 juni 1969 för att 10 kap. 2 § ska bli tillämplig - är det järnvägsverksamheten, inklusive bussverksamheten, som helhet eller varje delverksamhet för sig?

Enligt Miljööverdomstolen måste järnvägs- och bussverksamheten inom området ses som en integrerad helhet. De olika delverksamheterna som har bedrivits inom området har haft ett sådant tekniskt och miljömässigt samband att de tillsammans utgör en verksamhet. I likhet med miljödomstolen, delar Miljööverdomstolen länsstyrelsens bedömning att huvuddelen av de föroreningar som påvisats inom berörda fastigheter har uppkommit genom driften av järnvägs- och bussverksamhet. Statens Järnvägar har bedrivit verksamhet inom området såväl före som efter den 30 juni 1969 och är ansvarig även för den del av verksamheten som lagts ned före detta datum (MÖD 2005:30 och 2006:36). Det är således inte fråga om sådana fristående verksamheter för vilka bestämmelserna i 8 § införandelagen ska tillämpas var för sig (MÖD 2009:36). Detta innebär att Statens Järnvägar enligt 10 kap. 2 § miljöbalken kan bli föremål för krav på efterbehandlingsåtgärder.

Prövningen enligt 10 kap. 4 § miljöbalken

Den fråga som Miljööverdomstolen därefter har att pröva är vilket efterbehandlingsansvar som åligger Statens Järnvägar enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. Skälighetsavvägningen enligt denna bestämmelse ska göras i två steg. För det första ska det utredas vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade och rimliga från kostnadssynpunkt. Därefter ska det ske en bedömning av ansvarets omfattning.

Bedömning av vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade ska vara objektiv, dvs. omständigheter som hänför sig till en viss verksamhetsutövare saknar här betydelse. I Miljöbalkskommentaren till 10 kap. 4 § anges bl.a. följande (s. 10:18). "Inom ramen för denna bedömning bör ställning tas till vilka typer av föroreningar och vilka föroreningsnivåer som bör utlösa efterbehandlingsåtgärder, hur omfattande efterbehandlingen bör vara och vilka eventuella kvarvarande föroreningsrisker som kan accepteras, vilken typ av efterbehandlingsåtgärder som bör användas m.m. Det är nyttan av detta från hälso- och miljösynpunkt som bör vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Vid denna vägning bör vägledning kunna hämtas från tillämpningen av 2 kap. 7 §. Vägledning bör också kunna hämtas i de föreskrifter och råd som de centrala myndigheterna inom hälso- och miljöskyddsområdet kommer att utfärda.". Vad som anges i Kommentaren bygger till stor del på uttalanden i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:45).

Miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande innebär att Statens Järnvägar föreläggs att, där inte annat särskilt anges, åtgärda marken så att de riktvärden som anges i Naturvårdsverkets rapport 4638 klaras för känslig markanvändning inom typområde 1 enligt bilaga 2 till beslutet. Anledningen till att området som har använts för järnvägs- och bussverksamhet ska efterbehandlas till en nivå för känslig markanvändning, är att kommunens exploatering av området till bostäder m.m. har varit utgångspunkten vid bedömningen av vilka saneringsåtgärder som varit erforderliga. Det framgår av utredningen att om området används för fortsatt industriellt ändamål uppgår mängden jord som behöver forslas bort till betydligt mindre mängder än vad som måste tas bort för att klara riktvärdet för känslig markanvändning.

Vid en bedömning av vilka saneringsåtgärder som kan anses vara miljömässigt motiverade och skäliga finner Miljööverdomstolen att det inte är skäligt att ålägga Statens Järnvägar att vidta saneringsåtgärder till den del som dessa avser att åstadkomma en förädling av området till nivån för känslig markanvändning. Föreläggandet behöver därför ändras i denna del.

I detta fall har Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala förelagt även Uppsala kommun att vidta samma efterbehandlingsåtgärder som nämnden har förelagt Statens Järnvägar, d.v.s. till nivån känslig markanvändning. Detta föreläggande har vunnit laga kraft.

Föreläggandena mot Uppsala kommun och Statens Järnvägar skulle, med det behov till ändring av Statens Järnvägars föreläggande som Miljööverdomstolen redovisat ovan, strida mot varandra. Uppsala kommun har redan vidtagit åtgärder på området motsvarande nivån känslig markanvändning. I denna situation är det inte möjligt att ge ett föreläggande mot Statens Järnvägar att vidta åtgärder med en lägre ambitionsnivå. Det är inte heller möjligt för Miljööverdomstolen med det underlag som finns i målet att ändra föreläggandet så att Statens Järnvägar ska bekosta efterbehandlingsåtgärder till nivån mindre känslig markanvändning. Föreläggandet bör därför i sin helhet upphävas.

Sammanfattningsvis finner Miljööverdomstolen att Länsstyrelsen i Uppsala läns och Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommuns föreläggande ska upphävas.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

___________

I avgörandet har deltagit f.d. hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten samt hovrättsråden Henrik Runeson och Karin Kussak, referent. Enhälligt.

Föredragande har varit Johanna Lindqvist.

_______________________________________

BILAGA A

NACKA TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Staten genom Statens Järnvägar, 202100-0787

Box 1153 Stockholm

Ombud: Advokat P.M.

MOTPART

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun

753 75 Uppsala

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsens i Uppsala län beslut 2008-03-31, dnr 505-14995-06, se bilaga 1

SAKEN

Ansvar för efterbehandlingsåtgärder på fastigheterna Uppsala Dragarbrunn 32:1 och 33:2

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår överklagandet.

_____________

YRKANDEN M.M.

Statens järnvägar yrkar att miljödomstolen:

för det första upphäver Länsstyrelsens i Uppsala län beslut den 31 mars 2008 i ärende Dnr 505-14995-06, för det andra, med undanröjande av det överklagade beslutet, visar ärendet åter till Uppsala kommun för fortsatt handläggning och för det tredje jämkar Statens järnvägars ansvar till noll eller i vart fall sätter ned det till tio procent av de ålagda kostnaderna.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har bestritt ändring.

UTVECKLANDE AV TALAN I MILJÖDOMSTOLEN

Statens järnvägar: Det råder nödvändig processgemenskap mellan Statens järnvägar och Uppsala kommun, varför beslutet är oriktigt och ska upphävas. Föreläggandet ska även upphävas på den grunden att det är obehövligt. Statens järnvägar har ålagts efterbehandlingsansvar för verksamheter för vilka Statens järnvägar inte varit verksamhetsutövare, föreläggandet mot Statens järnvägar är även otydligt, på grund härav ska beslutet undanröjas och frågan återförvisas till Uppsala kommun för fortsatt handläggning. Länsstyrelsen har slutligen gjort en felaktig skälighetsavvägning, varför Statens järnvägars ansvar ska nedsättas väsentligt.

Utöver tidigare anförda omständigheter har följande åberopats.

Nödvändig processgemenskap

Länsstyrelsen har i sitt beslut konstaterat att separata beslut kan "vara att föredra i vissa fall där åtgärderna kan avgränsas och kopplas till en viss ansvarig." Länsstyrelsen lägger bland annat detta till grund för att konstatera att nödvändig processgemenskap inte föreligger. Föreläggandena i aktuellt fall berör dock samma åtgärder inom ett och samma geografiska område. Enligt länsstyrelsens beslut ska uppdelningen mellan kommunens och Statens järnvägars ansvar utföras så, att Statens Järnvägars ansvar är begränsat till vad som krävs vid en fortsatt mindre känslig markanvändning och att kostnader för de meråtgärder som krävs för den planerade känsliga markanvändningen ska belasta enbart kommunen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har utgått från att kommunen skulle ta vid och avsluta efterbehandlingen när Statens järnvägar hade sanerat marken till en viss nivå. Konsekvensen av att underkänna principen om nödvändig processgemenskap relevans har blivit att 40 procent av den totala efterbehandlingskostnaden är ofinansierad.

Med anledning av att föreläggandet synes utgå från att Uppsala kommun ska ta vid där Statens järnvägars efterbehandlingsarbete (och ansvar) upphör, bör påpekas att saneringsprojekt erfarenhetsmässigt inte genomförs på det sättet. Inför en sanering fastställs åtgärdsmål med ledning bl.a. av riktvärden (generella eller platsspecifika), riskbedömning och antagen framtida markanvändning. Eftersom det aktuella saneringsarbetet haft kommunens exploatering som utgångspunkt saknas underlag för en bedömning av vilka åtgärder som skulle behövas vid en fortsatt industriell markanvändning av området. Det finns härigenom inte underlag för att överhuvudtaget bedöma omfattningen av Statens järnvägars eventuella efterbehandlingsansvar och det är inte rimligt att basera Statens järnvägars efterbehandlingsansvar på totalkostanden för att skapa en annan, mer kvalificerad markanvändning inom området.

Statens järnvägar kan inte utföra ålagt efterbehandlingsansvar. Statens järnvägar kan inte påverka efterbehandlingen då denna i stora stycken är utförd och har därför inte möjlighet att efterkomma föreläggandet. Länsstyrelsen har avfärdat denna invändning efter att ha dragit den felaktiga slutsatsen att Statens järnvägar hänfört sig till 2 § 2 st. lagen (1985:206) om viten. Så är inte fallet. Vad Statens järnvägar avsett att fästa uppmärksamheten på är 26 kap. 9 § 1 st. miljöbalken. Då efterbehandlingen är utförd behövs inget föreläggande riktat mot Statens järnvägar för att uppfylla kraven i 10 kap. miljöbalken. Då föreläggandet sålunda är mer ingripande än vad som är påkallat i detta fall, skall det upphävas.

Undanröjande

Länsstyrelsen har utgått ifrån att hela den verksamhet som bedrivits på fastigheterna utgjort en och samma verksamhet. Statens järnvägar bestrider att så är fallet och vill utöver vad som tidigare anförts särskilt framhålla följande. Efterbehandlingsansvaret har bland annat ansetts omfatta föroreningar härrörande från kreosotimpregnering under åren 1905-1910. Denna verksamhet bedrevs av Stockholm-Roslagens Järnvägar (nedan SRJ). SRJ förstatligades 1951 och införlivades i Statens Järnvägar genom fusion vid årsskiftet 1959/60. Vid en fusion övertar det mottagande bolaget samtliga tillgångar och skulder som finns i det infusionerade bolaget. Denna princip återfinns idag i 23 kap. 26 § 1 st. 1 p. aktiebolagslagen (2005:551), vilket också länsstyrelsen påpekar. För att ansvar skall kunna övertas vid fusion förutsätts dock att förpliktelsen vid fusionstidpunkten existerar reellt eller i vart fall potentiellt. Vid tidpunkten för fusionen mellan SRJ och Statens järnvägar fanns ingen lagstiftning som kunde medföra ett legalt ansvar för SRJ att efterbehandla föroreningar från verksamhet som hade lagts ned lång tid före fusionstillfället. Någon reell eller ens potentiell förpliktelse att efterbehandla förorening fanns således inte vid fusionsögonblicket och någon sådan förpliktelse kunde således ej heller tas över av Statens järnvägar. Att SRJ:s miljöstörande verksamhet var nerlagd och att fusionen skedde före miljöskyddslagen (1969:387) promulgerades skall därför få den följden dels att SRJ:s verksamhet måste anses skild från Statens järnvägars verksamhet, dels att Statens järnvägar inte övertagit miljöansvar för SRJ:s verksamhet.

Länsstyrelsen har anfört att Statens järnvägar skall svara för 50 procent av den sammanlagda kostnaden för efterbehandlingsarbetet på aktuella fastigheter. Det är otydligt vad länsstyrelsen inbegriper i efterbehandlingsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har i sitt beslut den 11 oktober 2006 gett intryck av att Statens järnvägar skall stå 90 procent av kostnaderna för efterbehandling, oavsett om denna efterbehandling avser mindre känslig eller känslig markanvändning. Länsstyrelsen har å sin sida gjort något slags skälighetsavvägning bland annat innehållande den parametern - tillsammans med andra - att Statens järnvägar inte skall behöva ta ett kostnadsansvar för steget från mindre känslig till känslig markanvändning. Länsstyrelsen har tillsammans med andra faktorer viktat denna "ansvarsfrihetsgrund" till 15 procent av det totala kostnadsansvaret. Hur denna beräkning utförts framgår inte. Länsstyrelsens tillvägagångssätt är oriktigt och leder till otydlighet; istället för att sätta en procentsats för allt efterbehandlingsansvar borde det klart och tydligt framgå att Statens järnvägar inte har något efterbehandlingsansvar till den del åtgärder behöver vidtas på grund av ändrad markanvändning. Det förtjänar också att anmärkas att länsstyrelsen förelagt Statens järnvägar ett 50-procentigt ansvar för en kostnad som Statens järnvägar saknar varje möjlighet att kontrollera eller påverka och som nu i princip är ett fullbordat faktum.

Skälighetsavvägningen

Utöver vad som tidigare anförts i ärendet vill Statens järnvägar anföra följande vid en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken för det fall miljödomstolen skulle finna att alla olika verksamheter på fastigheterna skall anses utgöra en samlad verksamhet. Merparten av föroreningarna (det vill säga kreosot från SRJ:s impregneringsverk åren 1905-1910) har mycket hög ålder och SRJ har inte utfört sin verksamhet på ett sätt som avvek från då gällande normer och krav. SRJ:s verksamhet, liksom del av den verksamhet som bedrivits i bussgarage och av Esso, har - även om Statens järnvägar skall anses utgöra verksamhetsutövare - bedrivits utan att Statens järnvägar har haft någon möjlighet att påverka verksamheten. Statens järnvägar har således saknat praktisk möjlighet att förhindra eller begränsa verksamheternas miljöpåverkan. Slutligen har markanvändningen - efter det att Statens järnvägar slutade bedriva verksamhet på fastigheten - ändrats. Detta har medfört att ökade krav på markens renhet, krav som inte kunde förutses av Statens järnvägar och som Statens järnvägar inte kan hållas ansvarigt för. Det är omöjligt att utläsa ur länsstyrelsens beslut hur stor merkostnaden att sanera för en känsligare markanvändning har bedömts vara. Det är också en kostnad som inte Statens järnvägar till någon del skall svara för, vilket måste leda till väsentligen större jämkning av Statens järnvägars ansvar än vad som länsstyrelsen beslutat.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har till stöd för sin talan anfört följande.

Frågan om processgemenskap

Miljö- och hälsoskyddsnämnden anser alltjämt att processgemenskap inte råder. Krav kan riktas mot flera ansvariga och ansvaret gemensamt behöver inte behöva uppgå till 100 %. Det är inte heller givet att föreläggandet handlar om samma behandlingsåtgärder på samma plats som Statens järnvägar påstår. Statens järnvägar har kunnat och kan alltjämt delvis genomföra en efterbehandling ner till en skälig nivå och låta nästa aktör ta vid. Vidare kan det t.ex finnas andra exploatörer än kommunen som är beredda att ta vid och ta ansvar för de delar som alltjämt återstår att efterbehandla. Det går inte att utesluta att ett genomförande av den återstående efterbehandlingen är beroende av att tidigare verksamhetsutövare i tillräcklig del har tagit ansvar för de kvarlämnade föroreningarna. Nämnden anser det inte rimligt att på nytt väcka frågan om verksamhetsutövarens ansvar för varje ny etapp om en ny aktör blir involverad i efterbehandlingsarbetet - vilket är konsekvenserna av Statens järnvägars syn på frågan om processgemenskap. Som utvecklingen i ärendet har varit anser nämnden att ansvaret i detta mål lämpligast avgörs genom att verksamhetsutövarens ansvar avgörs för området som helhet och utan hänsyn till andra aktörers bidrag. Nämnden stöder således Länsstyrelsens uppfattning i frågan om processgemenskap. Vidare vill nämnden framhålla att på angränsande fastighet där Banverket har sitt spårområde pågår för närvarande markarbeten. Åtgärdsnivån för dessa arbeten utgår från samma bedömningsgrunder som gäller för de fastigheter som detta mål berör. Den av Statens järnvägar framförda hypotetiska frågeställningen om annan åtgärdsnivå vid fortsatt industriell verksamhet torde därmed vara besvarad.

Frågan om att utföra ålagt efterbehandlingsansvar

Nämnden konstaterar att vissa delar av marken återstår att efterbehandla och att ett område som är mer kraftigt förorenat av kreosot inte kommer att kunna åtgärdas förrän tidigast år 2010. I detta område finns det alltjämt möjligheter för Statens Järnvägar att i praktiken delta i efterbehandlingsarbetet. Länsstyrelsen har konstaterat att frågan om fördelning av ansvar för genomförda efterbehandlings-åtgärder skulle kunna avgöras genom så kallad regresstalan 20 kap. 2 § 1 st. 7 p MB. I detta ärende har nämnden påtagligt upplevt i samband med att efterbehandlingsåtgärderna initierats att Statens Järnvägar avstått från att meddela att de har haft för avsikt att ta något ansvar för de konstaterade föroreningarna. I detta läge har det således funnit skäl att rikta ett föreläggande mot Statens järnvägar.

Frågan om avgränsningar - ansvar vid fusion

Statens Järnvägars påstående om att ansvaret för en markförorening inte skulle föras vidare vid en fusion anser nämnden vara oriktig samt sakna stöd i rättspraxis.

Frågan om otydlighet av efterbehandlingsansvarets omfattning

Miljö- och hälsoskyddsnämnden anser att Länsstyrelsen motivering och avvägning av ansvaret är rimlig och väl motiverad. Nämnden anser att Länsstyrelsen har gjort en riktig och principiellt viktig bedömning genom att ha gett Statens järnvägar ett visst efterbehandlingsansvar för den allvarliga förorening av kreosot som uppkom omkring år 1910. Ansvarets omfattning har av Miljö- och hälsoskyddsnämnden tidigare angetts till 90 % för Statens järnvägar. Länsstyrelsen motivering till en nedsättning av ansvaret är tydlig och kontoret har mot den bakgrunden inte sett att det funnits tillräckligt starka skäl att ifrågasätt Länsstyrelsen beslut även om kontoret inte utesluter att ansvaret skulle kunna ligga inom intervallet 50 till 90 %.

Skäl till en annan högre nivå för Staten Järnvägars ansvar skulle kunna vara ett beaktande av de principer för ansvar som slagits fast i europadomstolens prövning vid kvarlämnade föroreningar på fastigheter.

Frågan om skälighetsavvägning

Nämnden anser att Statens Järnvägar har bedrivet en omfattande verksamhet på fastigheten genom åren. Verksamheten har haft olika inriktningar som förutom järnvägsverksamhet, som gett upphov till föroreningar av metaller och kreosot, även innefattat hantering av gods och bussgarage samt drivmedelshantering. Andra verksamhetsutövares bidrag till föroreningarna är enligt kontorets uppfattning av underordnad betydelse.

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.

Vad först gäller frågan om nödvändig processgemenskap delar miljödomstolen underinstansernas bedömning att sådan inte är behövlig i detta mål. I likhet med vad miljö- och hälsoskyddsnämnden anfört kan krav riktas mot flera ansvariga och ansvaret gemensamt behöver inte uppgå till 100 %. Varje verksamhetsutövares ansvar bedöms enskilt efter vad som bedöms vara skäligt. Uppsala kommuns ansvar har genom lagakraftvunnet beslut redan fastställts till 10 %. Statens järnvägars ansvars behöver, i likhet med vad länsstyrelsen funnit, inte uppgå till 90 %, utan fastställs efter sammanvägning av mildrande och skärpande faktorer.

Beträffande vad klaganden anfört om behovet av föreläggandet, dess krav på tydlighet samt det förhållandet att Statens järnvägar inte ska anses vara utövare av de verksamheter som ålagts efterbehandlingsansvar, delar miljödomstolen de bedömningar länsstyrelsen gjort.

I enlighet med vad tidigare anförts ska en enskild verksamhetsutövare åläggas ansvar för efterbehandling efter vad som är skäligt. Den skälighetsavvägning som ska göras kan i ett fall som detta när verksamhet bedrivits under lång tid, även innan den 1 juli 1969, och som gett upphov till olika föroreningar, kommer med nödvändighet inte att kunna vara preciserad till enstaka procenttal, utan kommer att bli en uppskattning i runda tal. Miljödomstolen bedömer att den avvägning som länsstyrelsen gjort är skälig.

Sammantaget delar miljödomstolen länsstyrelsens bedömningar. Därmed ska överklagandet avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)

Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, ska ha inkommit till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, senast den 2009-08-10. Prövningstillstånd krävs.

Anders Enroth                                                                 Staffan Lagergren

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anders Enroth och miljörådet Staffan Lagergren.

MÖD 2005:30; MÖD 2006:30; MÖD 2009:36; MÖD 2010:18; Miljööverdomstolens dom 2010-06-08 i mål nr M 491-09; Miljööverdomstolens dom 2010-06-23 i mål nr M 5664-09

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2010-06-23

Målnummer:
M6598-09