Tillstånd till produktion av sulfatmassa och kartong, nu fråga om slutliga villkor för utsläpp till luft av processvavel ----- Bolaget hade av miljödomstolen ålagts utsläppsvillkor avseende processvavel till luft som i praktiken innebar ett krav på installation av ett s.k. svaggassystem. Miljööverdomstolen delade bolagets bedömning att installation av ett svaggassystem i befintlig anläggning till en beräknad kostnad på 150 miljoner kr inte var rimligt. Bolaget hade även ansökt om tillstånd för anläggande av en ny sodapanna som skulle ersätta de två befintliga sodapannorna och kostnaden för ett komplett svaggassystem i samband med denna nya panna uppgick till 75 miljoner kr. Miljööverdomstolen bedömde att denna kostnad inte var orimlig. Beträffande villkorets utformning bedömde Miljööverdomstolen att det p.g.a. mätningssvårigheter inte var lämpligt att utforma villkoret med angivande av ett begränsningsvärde. Villkoret uttrycktes i stället som ett krav på reningsutrustning samt årliga mätningar. Eftersom investeringarna krävde en lång genomförandetid fastställdes tidpunkten för villkorets ikraftträdande till fyra år framåt i tiden.


Lagrum:
2 kap. 3 § och 7 §, 22 kap. 25 § miljöbalken (1998:808); 11 b § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd; MÖD 2009:2

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom 2008-10-14 i mål nr M 140-99, se bilaga A

KLAGANDE

Iggesund Paperboard Aktiebolag, 556088-5294

825 80 Iggesund

Ombud: Advokaten T.C.

MOTPARTER

1. Länsstyrelsen i Gävleborgs län

801 70 Gävle

2. Naturvårdsverket

106 48 Stockholm

SAKEN

Ansökan om tillstånd för nuvarande och framtida verksamhet vid Iggesunds Bruk, Hudiksvalls kommun; nu fråga om slutliga villkor för utsläpp till luft av processvavel

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom på så sätt att villkor 2 ska ha följande lydelse.

2. Utsläppen av gasformigt svavel från andra källor än sodapanna, mesaugn, fackla, gaspanna, barkpanna och oljepanna ska fr.o.m. år 2014 samlas upp och förbrännas i ett s.k. svaggassystem eller motsvarande.

Bolaget ska mäta utsläppen minst en gång per år. Om utsläppen vid mätning överstiger 0,1 kg S/ton massa ska bolaget inom en månad från mätningen rapportera detta till tillsynsmyndigheten. Vid mätning till och med utgången av år 2013 ska rapportering göras till tillsynsmyndigheten om utsläppen från angivna källor överstiger 0,25 kg S/ton massa.

___________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Iggesund Paperboard Aktiebolag (bolaget) har yrkat att andra meningen i villkor 2 i miljödomstolens dom ska upphävas och villkoret ges följande innehåll:

Utsläpp av gasformigt svavel från andra källor än sodapanna, mesaugn, fackla, gaspanna, barkpanna och oljepanna får som riktvärde vid mätning inte överstiga 0,3 kg per ton massa.

Naturvårdsverket har i så måtto tillstyrkt överklagandet att kraven i det överklagade villkoret mildras för tiden efter år 2012. Verket har angett att man inte har underlag för att kunna föreslå en rimlig nivå på villkoret.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län (länsstyrelsen) har motsatt sig bolagets yrkande om att villkoret ändras från 0,25 till 0,3 kg/ton för tiden fram till utgången av år 2011 men ansett att riktvärdet efter den 1 januari 2012 bör ändras till 0,15 kg per ton massa.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolaget

Utsläppen av gasformigt svavel är svåra att mäta. Utförda mätningar åren 2002, 2003 och 2006 har resulterat i bedömda utsläpp om 0,27, 0,11 och 0,27 kg svavel per ton massa. På grund av resultaten finns det inte förutsättningar att föreskriva annat värde än det bolaget har accepterat, 0,3 kg svavel per ton massa, som riktvärde.

Den framtida sänkning av utsläppsvärdet som Naturvårdsverket har krävt och som miljödomstolen har föreskrivit motsvarar bästa möjliga teknik. Bästa möjliga teknik motsvarar vad som kan uppnås med en helt ny anläggning. Att nå så låga värden i en befintlig anläggning är inte ens sannolikt. Under alla omständigheter krävs att ett svaggassystem installeras.

Bolaget har vid miljödomstolen i mål nr M 1342-08 ansökt om tillstånd att ersätta två befintliga äldre sodapannor i anläggningen med en ny sodapanna. I projektet ingår även att installera en ny mottrycksturbin samt ett nytt svaggassystem. Ett motiv för bolagets planerade investering är befintliga pannors ålder och kapacitet. Kostnaden för detta svaggassystem har bedömts uppgå till 75 miljoner kronor inklusive vissa åtgärder på punktkällor som inte anslutits till svaggassystemet. De kostnader för systemet som är knutna till själva sodapannan är inte medräknade. Samma kostnad skulle uppkomma om ett svaggassystem skulle anläggas för att anslutas till befintliga sodapannor. Därtill skulle komma kostnader för anslutningen till sodapannorna och för att anpassa dessa för att omhänderta de uppsamlade gaserna. Genom en grov uppskattning skulle dess åtgärder medföra ytterligare kostnader på cirka 75 miljoner kronor. Den sammanlagda kostnaden på cirka 150 miljoner kronor är uppenbart orimlig i jämförelse med den miljönytta som kan erhållas. Den årliga kostnaden skulle uppgå till mer än 300 kronor per avskiljt kilo svavel. Kostnaderna relaterade till de nuvarande sodapannorna på 75 miljoner kronor skulle vara helt utan värde vid anläggande av en ny sodapanna och försvåra möjligheterna att genomföra projektet med denna. Det är uppenbart att kravet på skärpt villkor efter 2011 måste upphävas. Om det anses att en skärpning är möjlig utan installation av ny sodapanna bör frågan skjutas upp under en prövotid.

Bolaget har låtit ÅF-Engineering AB upprätta en rapport 2009-06-26 avseende möjligheterna att reglera utsläppen av luktande svavelgaser. Beträffande frågan om hur kontroll av ett begränsningsvärde kan ske framgår av rapporten följande. Finns inget svaggassystem mäts utsläppen av luktande gaser i kampanjer under flera dagar och erhållna värden representerar olika driftstillstånd. Det totalvärde som erhålls blir därmed inte entydigt bestämt och kan inte rimligen utgöra grund för kontroll av ett begränsningsvärde med de krav som måste ställas på ett sådant. Finns det ett svaggassystem kommer beroende på driftsbetingelserna samt på var i systemet en oavsiktlig utluftning sker de utsläppta volymerna och halten av luktande komponenter variera kraftigt.

För att ett begränsningsvärde ska kunna innehållas måste detta ha en betydande säkerhetsmarginal till bedömd långsiktig utsläppsnivå så att ofrånkomliga utsläppstoppar inte leder till överskridanden av värdet. Dessutom måste ett begränsningsvärde beräknas för en tillräckligt lång tidsperiod så att tillståndshavaren inför hotande överskridande ges praktiska möjligheter att kunna vidta åtgärder för att villkoret ska kunna innehållas.

Med hänsyn till de uppenbara svårigheter som finns att kontrollera, i såväl bemärkelsen styra som mäta, utsläppen av diffusa gaser samt de höga kostnader som är förenade med en sådan kontroll bör ett begränsningsvärde för utsläppet inte föreskrivas.

Eftersom ett begränsningsvärde är att se som ett tidigare gränsvärde skulle föreskrivande av ett sådant innebära en skärpning av det endast av bolaget överklagade villkoret. Bolaget skulle kunna acceptera att ett kontrollvillkor föreskrivs om en årlig mätning av de mest väsentliga emissionspunkterna, syftande till att indikera vilka emissioner av diffusa svaga gaser som sker och ge tillsynsmyndigheten underlag för bedömning av att verksamheten bedrivs som avsetts.

Naturvårdsverket

Bolaget har genom sin redovisning till Miljööverdomstolen visat att det överklagade villkoret kan mildras vad gäller tiden efter år 2011 eftersom ett svaggassystem med dagens två befintliga sodapannor skulle innebära en kostnad på 150 miljoner kr. Det torde dock på enskilda källor finnas åtgärder som väsentligt skulle kunna minska dagens utsläpp. Därmed skulle man kunna säkerställa att den föreskrivna nivån fram till utgången av år 2011 kan innehållas med god marginal och möjliggöra ett villkor därefter under 0,25 kg svavel per ton massa.

Det är praxis att föreskriva villkor för diffusa utsläpp från svenska sulfatmassabruk. Villkoret är normalt utformat som ett riktvärde i kg svavel per ton massa. Mätning görs ofta någon gång per år och är ett omfattande arbete. När man vid sådan mätning upptäcker att det totala utsläppet är högre än förväntat kan källan eller källorna identifieras och lämpliga åtgärder utredas och vidtas. I detta fall har miljödomstolen inte angivit hur ofta mätning ska ske. Detta innebär att mätfrekvensen får avgöras inom ramen för egenkontroll och tillsyn. Detta kan vara ändamålsenligt. Skulle Miljööverdomstolen finna att det är lämpligt att föreskriva om mätfrekvens så kan en föreskrift om minst en mätning per år vara rimlig.

Det överklagade villkoret skulle kunna utformas på följande sätt:

Om utsläppet av gasformigt svavel från andra källor än sodapanna, mesaugn, fackla, gaspanna, barkpanna och oljepanna vid mätning överskridit x kg per ton massa, ska bolaget inom en månad efter det att detta konstaterats underrätta tillsynsmyndigheten därom och redovisa vilka skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som bolaget vidtagit och ämnar vidta för att överskridandet inte ska upprepas.

Miljööverdomstolen överlåter till tillsynsmyndigheten att fastställa villkor om vilka skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som ska vidtas för att förhindra att överskridandet upprepas och när åtgärderna senast ska vara genomförda.

Länsstyrelsen

Karteringar gjorda 2001, 2003 och 2007 visar att det är några få källor som står för en stor del av de diffusa utsläppen. Som exempel kan nämnas att i den senaste karteringen uppmättes svavelemissionen från flisfickan i linje 3 till mer än 50 % av de diffusa svavelutsläppen från hela anläggningen. Att åtgärda någon eller några enstaka källor medför att utsläppen av diffust svavel kommer att understiga 0,2 kg per ton massa. För att säkerställa nivåer under 0,1 kg per ton massa krävs dock sannolikt ett svaggassystem och det är tveksamt om bolaget bör åläggas att installera ett sådant med befintliga sodapannor.

Länsstyrelsen bedömer att en halvering av diffusa svavelemissioner kan vara tekniskt och ekonomiskt möjligt utan ett svaggassystem, vilket skulle innebära utsläppsnivåer som understiger 0,15 kg per ton massa. Länsstyrelsens värden bygger dock på att riktvärden föreskrivs. Att enbart villkora direkt straffsanktionerade begränsningsvärden kommer att innebära att dessa måste sättas med så stor marginal att de inte får någon styrande verkan. Begränsningsvärden för utsläpp av diffust svavel bör då inte föreskrivas. Länsstyrelsen föreslår följande lösning som ett alternativ. I det fall huvuddelen av de svavelhaltiga svaga gaserna leds till sodapannan eller motsvarande så behöver det inte vara nödvändigt att särskilda villkor för svaga gaser föreskrivs, förutom vad gäller tillgängligheten på systemet. Svavelutsläppen mäts normalt kontinuerligt från sodapannor och svavlet från de svaga gaserna kommer således att ingå i denna mätning. Förutsättningarna måste då vara att de svavelhaltiga gaser som inte behandlas i svaggassystemet utgör en marginell del och att tillsynsmyndigheten får bemyndigande att föreskriva att enstaka punktkällor av betydelse för luktolägenhet ska anslutas till detta system eller renas separat. I detta sammanhang måste beaktas att det inte finns någon linjär koppling mellan svavelhalt och lukt i processgaserna. Detta kan innebära att källor med mycket låga svavelhalter ändå kan vara motiverade att åtgärda ur luktsynpunkt. Om bolaget inte installerar ett svaggassystem bör länsstyrelsen få möjlighet att föreskriva åtgärder för att minska utsläppen av diffust svavel vid de största punktkällorna.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Rimlighetsavvägning

Miljödomstolen, Naturvårdsverket och länsstyrelsen har alla bedömt att det finns behov av att begränsa de diffusa utsläppen av svavelgaser från bolagets anläggning i större utsträckning än vad bolaget har yrkat. Miljööverdomstolen delar denna bedömning och konstaterar att den metod för minskning av utsläpp av svavel via diffusa gaser som utgör bästa möjliga teknik är uppsamling av gaserna med efterföljande förbränning, ett s.k. svaggassystem. Bolaget har instämt i detta.

Huvudfrågan i målet gäller därför om det vid den avvägning som enligt 2 kap. 7 § miljöbalken (MB) ska göras vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna kan anses orimligt att kräva att bolaget i detta fall ska uppfylla kravet enligt 2 kap. 3 § MB att använda bästa möjliga teknik. Vidare har Miljööverdomstolen att ta ställning till hur ett villkor om begränsning av utsläpp av dessa gaser ska utformas.

Bolaget har i Miljööverdomstolen gjort gällande att kostnaden för installation av ett svaggassystem i befintlig anläggning kan beräknas uppgå till sammanlagt 150 miljoner kr och anfört att denna kostnad inte står i rimlig proportion till miljönyttan med åtgärden. Vidare har bolaget anfört att kostnaderna relaterade till de nuvarande sodapannorna skulle vara utan värde vid anläggande av en ny sodapanna som bolaget ansökt om tillstånd för och som ska ersätta de två befintliga sodapannorna. Bolaget har dessutom uppgivit att man då avser att även installera en ny mottrycksturbin samt ett nytt svaggassystem. Bolaget har beräknat kostnaden för ett komplett svaggassystem i samband med installation av denna nya panna till 75 miljoner kr. Kostnaden att åtgärda den befintliga anläggningen skulle enligt bolaget försvåra möjligheterna att genomföra detta investeringsprojekt. Naturvårdsverket och länsstyrelsen har inte ifrågasatt denna bedömning men ansett att det går att vidta åtgärder i befintlig anläggning på enskilda källor, som skulle minska dagens utsläpp.

Miljööverdomstolen konstaterar att utvecklingen i fråga om rening av svavelutsläpp har nått den nivån att många cellulosaindustrier redan har installerat svaggassystem. Med hänsyn till detta bör mycket tungt vägande skäl krävas för att sådana industrier av den aktuella storleken även fortsättningsvis ska få bedriva sin verksamhet utan sådan rening.

I detta fall kan Miljööverdomstolen dela bolagets uppfattning att en installation av ett svaggassystem till de nu befintliga äldre sodapannorna till en kostnad av 150 miljoner kr inte är rimligt. Bolaget har dock som framgått ansökt om tillstånd till installation av en ny sodapanna som ska ersätta de två befintliga. Miljööverdomstolen finner att bolaget inte kan anses ha visat att det skulle vara orimligt att uppfylla det av miljödomstolen beslutade utsläppskravet efter att denna nya sodapanna har tagits i drift. Innebörden av det angivna utsläppskravet på 0,1 kg svavel per ton massa är att ett svaggassystem eller motsvarande måste installeras. Miljööverdomstolen konstaterar att bolaget i ansökan om tillstånd till ny sodapannan även ansöker om att få installera ett svaggassystem. Därför bör krav på detta ställas som slutliga villkor. Eftersom de planerade investeringarna kräver en lång genomförandetid bör detta villkor inte börja gälla förrän den 1 januari 2014.

Enligt Miljööverdomstolens mening har bolaget inte heller visat att det är omöjligt eller orimligt att, som miljödomstolen föreskrivit, med åtgärder i befintlig anläggning minska dagen utsläpp från enskilda källor till nivån 0,25 kg svavel per ton massa för tiden fram till installationen av en ny sodapanna med ett svaggassystem.

Villkorets utformning

Med beaktande av de svårigheter som föreligger i fråga om provtagning och mätning av gasformigt svavel anser Miljööverdomstolen att det inte är lämpligt att utforma villkoret med angivande av ett begränsningsvärde. Det ligger också i linje med vad som angetts i domarna MÖD 2009:2 och 2009:9 där Miljööverdomstolen har gått igenom förutsättningarna för att använda begränsningsvärden i villkor. I stället bör villkoret uttryckas som krav på reningsutrustning.

För att en kontroll av att reningsutrustningen fungerar ska vara möjlig bör dock föreskrivas att mätning av utsläppen ska göras av bolaget minst en gång per år. Om utsläppen då överstiger 0,1 kg svavel per ton massa ska bolaget rapportera detta till tillsynsmyndigheten. Vid mätning fram till år 2014 ska rapportering göras till tillsynsmyndigheten om utsläppen från angivna källor överstiger 0,25 kg svavel per ton massa.

Miljööverdomstolen erinrar om att för det fall att något oförutsett skulle inträffa för bolaget som medför att den planerade investeringen i en ny sodapanna inte går att genomföra, kan bolaget enligt 24 kap. 8 § miljöbalken ansöka om ändring av det strängare villkoret som gäller från år 2014.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast 2010-01-05

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Dirke och Roger Wikström, referent, miljörådet Rolf Svedberg och hovrättsassessorn Anita Seveborg. Enhälligt.

_______________________________

BILAGA A

ÖSTERSUNDS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

SÖKANDE

Iggesund Paperboard Aktiebolag, 556088-5294

825 80 Iggesund

Ombud: Advokat T.C.

SAKEN

Ansökan om tillstånd för nuvarande och framtida verksamhet vid Iggesunds Bruk, Hudiksvalls kommun; nu fråga om slutliga villkor för utsläpp till luft och avslutande av målet.

Ao: 45/46      x: 6835770    y: 610780      (SWEREF 99)

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen upphäver prövotidsföreskriften P2 och utredningsuppdraget U2 i miljööverdomstolens dom daterad 2003-12-16 samt fastställer att följande slutliga villkor skall gälla för utsläpp till luft.

1. Det totala utsläppet av svavel från verksamheten (exklusive diffusa utsläpp) får som gränsvärde* uppgå till högst 100 ton per år. Som riktvärde** och månadsmedelvärde får utsläpp av svavel (exklusive diffusa utsläpp) uppgå till högst 0,30 kg/ton massa.

2. Till utgången av 2011 får utsläpp av gasformigt svavel från andra källor än sodapanna, mesaugn, fackla, gaspanna, barkpanna och oljepanna som riktvärde** vid mätning inte överstiga 0,25 kg per ton massa. Därefter får utsläppet av sådant svavel som riktvärde** vid mätning inte överstiga 0,1 kg per ton massa.

3. Det totala utsläppet av NOx från verksamheten (räknat som NO2) får som gränsvärde* uppgå till högst 800 ton per år. Som riktvärde** och månadsmedelvärde får utsläpp av NOx högst uppgå till 2,3 kg/ton massa.

* Med gränsvärde menas ett värde som ej får överskridas.

** Med riktvärde menas ett värde som om det överskrids, omedelbart ska föranleda sådana åtgärder av tillståndshavaren att värdet kan innehållas.

_____________

YRKANDE

Bolaget har i sin prövotidredovisning beträffande utsläpp till luft (aktbilaga 82) slutligen yrkat att i första hand som provisorisk föreskrift fortsatt ska gälla följande.

Det totala utsläppet av svavel och kväveoxider räknat som NO2 från processer och förbränning får som års- och riktvärde (ton/år) ej överstiga 210 ton svavel respektive 800 ton NOx.

I andra hand har bolaget reservationsvis medgett att slutliga villkor kan föreskrivas enligt följande.

Det totala utsläppet av svavel (exklusive diffusa utsläpp) får som gränsvärde uppgå till högst 110 ton per år. Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp av svavel uppgå till högst 0,35 kg/ton massa.

Det totala utsläppet av NOx (räknat som NO2) får som gränsvärde uppgå till högst 850 ton per år. Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp av NOx högst uppgå till 2,8 kg/ton massa.

I sista hand har bolaget reservationsvis medgett att slutliga villkor kan föreskrivas enligt följande.

Det totala utsläppet av svavel (exklusive diffusa utsläpp) från energirelaterade utsläppskällor och processrelaterade utsläppskällor får som gränsvärde uppgå till högst 50 ton per år (energi) respektive 80 ton per år (process). Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp från energirelaterade utsläppskällor uppgå till högst 20 mg/MJ och utsläpp från processrelaterade utsläppskällor uppgå till högst 0,25 kg/ton massa.

Det totala utsläppet av NOx (räknat som NO2) från energirelaterade utsläppskällor och processrelaterade utsläppskällor får som gränsvärde uppgå till högst 275 ton per år (energi) respektive 600 ton per år (process). Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp från energirelaterade utsläppskällor uppgå till högst 85 mg/MJ och utsläpp från processrelaterade utsläppskällor uppgå till högst 1,9 kg/ton massa.

BOLAGETS REDOVISNING

Bakgrund

Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, lämnade i del dom 2003-03-25 Iggesund Paperboard AB tillstånd enligt miljöskyddslagen till verksamheten vid Iggesunds Bruk. I domen sköt miljödomstolen upp avgörandet av frågan om vilka villkor som skall gälla beträffande skyddsåtgärder och begränsningar för utsläpp till vatten samt utsläpp av svavel och kväveoxider till luft. Förutom slutliga villkor föreskrev miljödomstolen om utredningsuppdrag, prövotidsföreskrifter och delegation.

Efter överklagande av Naturvårdsverket beträffande den uppskjutna frågan om utsläpp till vatten och överklagande av bolaget beträffande andra frågor, däribland den uppskjutna frågan om utsläpp till luft förordnade Miljööverdomstolen i dom 2003-12-16 följande vad gäller det lämnade tillståndet.

¿Tillståndet skall ha följande lydelse:

Miljööverdomstolen lämnar Iggesund Paperboard Aktiebolag tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att vid bolagets anläggningar i Iggesund framställa 355 000 ton blekt sulfatmassa per år och 350 000 ton kartong per år.¿

Miljööverdomstolen föreskrev vidare att avgörandet av frågan om vilka villkor som skall gälla beträffande skyddsåtgärder och begränsningar för utsläpp av svavel och kväveoxider till luft skulle skjutas upp under en prövotid.

Miljööverdomstolen föreskrev även följande utredningsuppdrag U2 respektive prövotidsföreskrift P2.

¿U2. Beträffande utsläpp till luft skall bolaget utreda vilka möjligheter det finns att minska utsläpp av svavel och kväveoxider från sodapannor, barkpanna och mesaugn. Speciellt beträffande sodapannorna skall bolaget utreda vilka möjligheter det finns att genom trimning av befintlig utrustning, och/eller ytterligare förbränningstekniska åtgärder minska utsläppen av kväveoxider med minst 30 procent.¿

¿P2. Det totala utsläppet av svavel och kväveoxider räknat som NO2 från processer och förbränning får som års- och riktvärde (ton/år) ej överstiga 320 ton svavel respektive 750 ton NOx.¿

Den närmare utformningen av undersökningarna skulle bestämmas efter samråd med tillsynsmyndigheten. Bolaget ålades vidare att inlämna resultaten av utredningsarbetena till miljödomstolen senast den 30 juni 2007.

Bland de slutliga, ej överklagade villkor som miljödomstolen föreskrev i deldomen 2003-03-25 kan följande nämnas.

¿8. Ett system med gaspanna för destruktion av starkgaser skall installeras och tas i drift före utgången av 2004. Som backup och reservsystem för det fall gaspannan ej fungerar skall i första hand förbränning i mesaugn ske. I andra hand kan som reservsystem avfackling ske.¿

Genom miljödomstolens dom 2004-04-08 (mål M 3012-04) senarelades tidpunkten när ett system med gaspanna skulle vara installerat och taget i drift till ¿före utgången av juni månad 2005¿.

Av ansökan framgår bland annat att utsläppen av svavel genom bolagets åtgärder mellan åren 1998 och 2006 kunnat sänkas från ca 1,25 kg per ton massa till ca 0,35 kg per ton massa och utsläppen av kväveoxider från ca 2,56 kg per ton massa till ca 1,9 kg per ton massa. Vidare redovisas de åtgärder som vidtagits och möjliggjort de sänkta emissionerna samt vissa beslutade kommande åtgärder beträffande mesaugnen.

I utredningen redovisas också pågående projektarbete, dels gällande uppförande av en ny sodapanna som ersättning för befintliga två sodapannor och dels ökad fastbränsleeldningskapacitet i barkpannan. I bolagets verksamhetsplan är idrifttagning av en ny sodapanna indikerad till någon gång under perioden år 2010-2012. Först efter genomförande av sodapanneprojektet bedöms den i U2 angivna målsättningen om med 30 % minskade utsläpp av kväveoxider kunna nås.

Bolaget har nu inlämnat ansökan om tillstånd för en ny sodapanna m.m. Bolaget anser att avgörandet av den uppskjutna frågan om utsläpp till luft bör samordnas med ansökan rörande ny sodapanna.

Skäl för bolagets yrkande

Svavel

I nuläget finns inga planerade åtgärder för ytterligare minskning av utsläpp av svavel till luft. Utsläpp av svavel totalt till luft är idag i nivån 116 ton/år (2006). Dagens tillåtna utsläpp av svavel till luft är 320 ton som riktvärde. Bolaget föreslår oförändrat tillåtet utsläpp av svavel till luft. Marginalen till tillåtet utsläpp av svavel till luft är god. Dock är nivån på utsläpp av svavel till luft 2006 vid en lägre årsproduktion än den tillståndsgivna, 335 000 ton mot tillståndsgivet 355 000 ton/år. Svavelutsläppet kommer också att öka vid den planerade ersättning av eldningsolja 3 med beckolja som bolaget avser att påbörja årsskiftet 2007-2008.

Kväveoxider

En ny sodapanna förväntas som nämnts minska utsläppen av kväveoxider från sodaförbränningen från dagens nivå 1,2 kg/ton massa till nivån 0,8 - 0,9 kg/ton massa. Jämfört nivån 1998-2002 (tiden för ansökan och förhandling om nytt tillstånd för verksamheten) då det genomsnittliga utsläppet av kväveoxider från sodapannorna var 1,3 kg/ton massa skulle detta motsvara förväntningarna enligt utredningsuppdraget U2, d v s en minskning av utsläppen av kväveoxider från sodapannorna om minst 30 %.

Tills dess att en ny sodapanna är i drift kommer de körinstruktioner som utarbetats för minimerande av utsläpp av kväveoxider och svavel till luft från sodapannorna att fortsatt användas.

Förhoppningar finns om ytterligare minskade utsläpp av kväveoxider och framförallt CO från barkpannan vid en planerad investering i ökad kapacitet för fastbränsleeldning i densamma. I det planerade genomförandet inkluderas rökgasåterföring och ett nytt sekundärluftregister som tillsammans med det år 2005 installerade aktiva murverket borde ge den effekten att en fortsatt trimning av NOx- och framförallt CO-utsläpp möjliggörs.

Bolaget föreslår att dagens prövotidsföreskrift för kväveoxider om 750 ton som riktvärde ska öka till 800 ton. Marginalen till tillåtet utsläpp av kväveoxider till luft kan synas stor jämfört med det totala utsläppet 2005 och 2006. Dock avses dessa utsläpp en årsproduktion av 330 000 ton år 2005 och 335 000 ton 2006. Tillståndsgiven produktion är 355 000 ton massa. Utökad produktion, som även inbegriper en ökning i kartongproduktion, till den nivån skulle med samma specifika utsläpp öka de totala utsläppen av kväveoxider med ca 40 ton/år.

YTTRANDEN M.M.

Naturvårdsverket anser sammanfattningsvis att följande slutliga villkor för utsläpp av svavel och NOx bör fastställas.

S1. Utsläppet av gasformigt svavel från oljepannan och barkpannan får uppgå till högst 30 ton/år. Utsläppet får som månadsmedelvärde och riktvärde uppgå till högst 13 mg/MJ tillförd energi.

S2. Utsläppet av gasformigt svavel från sodapanna, mesaugn, fackla och gaspanna får uppgå till högst 70 ton/år. Utsläppet får som månadsmedelvärde och riktvärde uppgå till högst 0,22 kg S/ton blekt massa.

S3. Utsläppet av gasformigt svavel från de källor i processen som inte omfattas av villkor S1och S2 får som riktvärde inte överstiga 0,25 kg S/ton blekt massa.

S4. Utsläppet av NOx (NO+NO2 som NO2) från oljepannan och barkpannan får uppgå till högst 200 ton/år. Utsläppet får som riktvärde och månadsmedelvärde uppgå till högst 100 mg/MJ tillförd energi.

S5. Utsläppet av NOx (NO+NO2 som NO2) från de källor i processen som inte omfattas av villkor S4 får uppgå till högst 600 ton/år. Utsläppet får som riktvärde och månadsmedelvärde uppgå till högst l,90 kg NOx/ton massa.

Enligt 22 kap. 27 § 3 st miljöbalken skall en uppskjuten fråga avgöras så snart som möjligt. Naturvårdsverket bedömer att det kommer att ta många år innan slutliga villkor för svavel och NOx har beslutats för en eventuell ny sodapanna. Naturvårdsverket anser att slutliga villkor för utsläpp av svavel och NOx kan och bör fastställas nu.

Vad gäller svavel anser verket att det bör föreskrivas ett villkor för de större punktkällorna, ett för ångpannorna och ett för övriga källor. Syftet med ett separat villkor för ångpannorna är att inte motverka ökad energiproduktion, t.ex. av elektricitet i ångpannorna. Syftet med ett separat villkor för utsläppen av diffusa gaser är att de inte rimligen kan mätas mer än någon enstaka gång per år och då med betydligt större osäkerhet.

Bolaget uppger att man avser att ersätta ca 12 000 m3 eldningsolja 3 med beckolja som bränsle för oljepannan och barkpannan. Beckolja uppges innehålla fyra gånger mer svavel än EO3. Med hänsyn till resurshushållningsaspekten kan verket acceptera högre utsläpp av svavel om beckolja ersätter eldningsolja. 12 000 m3 EO3 motsvarar nästan lika mycket beckolja, eller ett tillfört energiinnehåll på ca 130 000 MWh per år. Baserat på de siffror bolaget redovisar, bedömer verket att det är rimligt att acceptera ett utsläpp av svavel som är ca 20 ton per år högre då 12 000 m3 EO3 ersätts med beckolja. Mot denna bakgrund och utgående från det underlag som bolaget presenterat bedömer verket att bolaget med vidtagna åtgärder och efter nämnda ersättning torde kunna erhålla långtidsmedelvärden på 0,04 kg/MWh nyttig energi och 25 ton S/år från oljepannan och barkpannan tagna tillsammans.

Utgående från det underlag som bolaget presenterat samt uppgifter från länsstyrelsen om månadsmedelvärden för perioden mars till juni i år bedömer verket att bolaget för övriga stora punktkällor - sodapanna, mesaugn, gaspanna och fackla - torde kunna erhålla långtidsmedelvärden för utsläpp av gasformigt svavel på 0,17 kg/ton massa och 60 ton S/år.

Tidigare har besiktningsvärdet för diffusa gaser legat på 0,20 - 0,21 kg/ton massa. Sedan föregående besiktning anges det som 0,25 kg/ton massa.

Bästa möjliga teknik för utsläpp av diffusa gaser ligger enligt verkets uppfattning under 0,1 kg/ton massa. Mot denna bakgrund bedömer verket att ett rimligt begränsningsvärde för utsläpp av diffusa gaser är 0,25 kg S/ton blekt massa, vilket bör fastställas som riktvärde med hänsyn till hur det torde komma att övervakas.

Vad gäller NOx anser verket att det bör föreskrivas ett villkor för ångpannorna och ett annat för övriga källor. Syftet med detta är att inte motverka ökad energiproduktion, t ex. av elektricitet, i ångpannorna.

Sammanfattningsvis föreslår Naturvårdsverket slutliga villkor för svavel och NOx med utgångspunkt i ovan angivna långtidsmedelvärden efter uppräkning till tillståndsgiven produktion 355 000 ton sulfatmassa per år och med de påslag för variationer som normalt anses vara rimliga 12 000 m3 EO3 innehåller ca 450 000 GJ - alltså ungefär en femtedel av de senaste årens årliga förbrukning av olja i barkpannan och oljepannan.

Naturvårdsverket har tagit del av länsstyrelsens anmälningsbeslut 2007-06-25 rörande ersättning av EO3 med beckolja. Naturvårdsverket bedömning är att anmälningsbeslutet omfattar ersättning av 12 000 m3 EO3 med beckolja i barkpanna och oljepanna, men inte ersättning av ytterligare 12 000 m3 EO3 med beckolja i mesaugn.

I inlagorna i detta mål informerar bolaget om att man avser att utföra även den senare ersättningen. I det fall slutliga villkor sätts yrkar bolaget att dessa sätts med hänsyn till den ökade tillförseln av svavel och kväve till mesaugnen. Verket betraktar bolagets information om bränslebytet i mesaugnen som ett åtagande i detta mål.

Verket ser positivt på den minskning av utsläppen av fossil koldioxid som ersättningen av EO3 med beckolja leder till och bedömer att mindre ökningar av utsläppen av svavel och NOx kan accepteras till följd av detta. Dock bör rimliga begränsningsvärden sättas. Verket utvecklar i det följande sin syn på detta.

Svavelhalten i använd EO3 uppges ha varit mindre än 0,1 % sedan 2001. Verket bedömer att den kan ha varit under 0,05 % de senaste åren eftersom sådan olja haft nollskatt för svavelinnehåll. Ersättning av 12 000 m3 EO3 (med 0,05 till 0,1 % svavel) med beckolja (med 0,35 % svavel) innebär därmed en tillförsel av ytterligare 30 till 35 ton svavel.

Enligt Naturvårdsverkets erfarenhet binds en del av det svavel som tillförs med bränslet (såväl med biobränsle som med olja) till partiklar, bl.a. till naturligt förekommande kalcium i biobränslet, och avskiljs som flygaska. Bark brukar ha högre halter kalcium än stamved.

Mot denna bakgrund samt med beaktande av bolagets uppgifter om svavelemissioner i panna P12 och uppgifterna om tillförd energi ovan, bedömer verket att merparten av svavlet som tillförts barkpannan under åren 2004 - 2006 har bundits i askan. Under dessa år har förbrukningen av EO3 varit tre till fyra gånger högre i barkpannan än i oljepannan. I den sistnämnda kan svavlet inte förväntas bindas till aska i någon betydande omfattning.

Även om det härav inte går att dra några säkra kvantitativa slutsatser för det fall då svavelhalterna är högre i en delmängd av bränslet bedömer verket att ökningen av svavelutsläppen kommer att kunna bli påtagligt mindre än de 30 ton bolaget uppger.

Verket har i yttrandet 2007-09-05 utgått från det konservativa antagandet att utsläppsökningen blir 20 ton svavel per år.

Svavel från olja som förbränns i en mesaugn i vilken starka eller svaga gaser inte förbränns fastläggs till stor del i mesan som sulfat. Naturvårdsverket ifrågasätter därför bolagets påstående att utsläppen av svavel skulle öka med lika mycket som tillförselökningen, alltså 30 ton per år, om beckolja från 2010 ersätter ytterligare 12 000 m3 EO3 i mesaugnen. Naturvårdsverket bedömer att utsläppen från mesaugnen kommer att vara i stort sett oförändrade.

Verkets uppfattning är att skyddsåtgärder och försiktighetsmått ska vidtas i enlighet med en avvägning enligt 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken. Då sådana skyddsåtgärder och försiktighetsmått är vidtagna anser verket, allmänt sett, att begränsningsvärden bör sättas med utgångspunkt i historiska långtidsmedelvärden efter uppräkning till tillståndsgiven produktion. Begränsningsvärdena bör sättas med rimliga påslag för de variationer som kan förväntas. I fall som detta är det ofta lämpligt med 30 till 40 % påslag då villkor uttrycks som riktvärde för månadsmedelvärde och 20 % påslag för gränsvärde för årsmedelvärde.

I detta ärende tillkommer den ovan beskrivna aspekten med ökad tillförsel av svavel och kväve som följd av bränslebytet.

Mot ovanstående bakgrund håller verket fast vid de i yttrandet 2007-09-14 yrkade slutliga villkoren S1, S2 och S3.

Genom bolagets inlagor har verket uppmärksammats på att tillförseln av bränslekväve ökar med 17 ton per år genom ersättning av 12 000 m3 E03 med beckolja. Verket hade i yttrandet 2007-09-05 inte tagit hänsyn till denna ökade tillförsel. Det kan ifrågasättas hur stor andel av bränslekväveökningen som resulterar i NOx-emissionsökning. Detta skulle kunna utredas under en förlängd prövotid. Dock rör det sig om en mindre procentuell ökning av kväveutsläppen. Verket bedömer därför att detta inte förändrar verkets ståndpunkt att slutliga villkor ska fastställas nu.

En ökning med 17 ton NOx motsvarar för oljepannan och barkpannan tagna tillsammans, med ovan redovisade siffror för tillförd energi, en ökning med ca 7 mg/MJ tillfört bränsle. Ökningen från 62 - 64 mg/MJ 2006 - 2007 till 79 mg/MJ 2008 - 2010 (enligt bolagets reviderade siffror ovan) synes därför omotiverat stor, även med hänsyn till uppräkning till tillståndsgiven produktion.

Mot denna bakgrund och med påslag med de marginaler som redovisats ovan kan Naturvårdsverket acceptera de villkorsförslag som bolaget anger på sista sidan av inlagan daterad 2008-02-21. Verkets yrkande i yttrandet 2007-09-05 revideras därför i enlighet med detta.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län har sammanfattningsvis anfört följande. Bolaget har genom vidtagna åtgärder minskat utsläppen av svavel mellan åren 1998 och 2006 från 1,25 kg/ton massa till ca 0,35 kg/ton. Motsvarande minskning av kväveoxider är från 2,56 kg/ton till 1,9 kg/ton.

Enligt bolagets utredning är det sannolikt inte möjligt att vidta åtgärder på befintliga sodapannor i syfte att minska kväveoxidutsläppen i den utsträckning som miljödomstolen angivit. Bolaget har ansökt om tillstånd till en ny sodapanna som planeras att byggas under perioden 2010-2012 och anser att avgörandet av den uppskjutna frågan om utsläpp till luft bör samordnas med planerad ansökan för en ny sodapanna. Bolaget föreslår därför att den fortsatta handläggningen av frågan får anstå och prövas i samband med prövningen av sodapannan. Bolaget yrkar även på att prövotidsföreskriften P2 skall fortsätta att gälla till annat förordnas.

De åtgärder bolaget vidtagit för att minska utsläppen av svavel till luft har inneburit att nivåerna nu ligger i paritet med förslagen i de regionala miljörnålen. Den nya gaspannan för destruktion av svavelrika gaser har reducerat utsläppen påtagligt. Den nya mesaugnen som tas i drift i november kommer att minska utsläppen ytterligare något.

Bolagets planer på en ny sodapanna 2010-2012 innebär endast att utsläppen av svavel minskar marginellt. Länsstyrelsen anser därför att miljödomstolen kan föreskriva slutliga villkor i föreliggande ärende.

Enligt länsstyrelsens bedömning finns ytterligare potential att minska svavelutsläppen genom att vidta åtgärder vad avser utsläppen av diffusa gaser. Dessa utsläpp förekommer främst som svavelväte och organiska svavelföreningar och kan ge luktstörningar i närområdet. Länsstyrelsen anser därför att domstolen bör överlåta till tillsynsmyndigheten att föreskriva villkor i denna fråga.

Länsstyrelsen delar bolagets bedömning beträffande tveksamheten om de effekter som kan uppnås på utsläpp av kväveoxider genom modifieringar på befintliga sodapannor. Nuvarande pannor är ursprungligen dimensionerade för betydligt lägre kapacitet än dagens. En ny sodapanna skulle minska utsläppen av kväveoxider med minst 30 % och därmed uppfylla miljööverdomstolens utredningskrav.

Länsstyrelsen anser därför att, under förutsättning att bolaget åtar sig att bygga en ny sodapanna inom den tid som förespeglas, krav på åtgärder i de gamla pannorna inte är försvarbara. Länsstyrelsen anser dock att, i det fall den nya sodapannan inte byggs inom den tid som bolaget uppgivit, åtgärder ska vidtas på de gamla pannorna så långt tekniskt möjligt.

Mot bakgrund av att bygget av den planerade sodapannan ligger långt fram i tiden så anser länsstyrelsen att slutliga villkor bör föreskrivas även för kväveoxider. En ny sodapanna innebär sannolikt att nuvarande tillstånd enligt miljöskyddslagen kommer att ersättas med ett helt nytt tillstånd enligt miljöbalken med nya villkor som följd.

Länsstyrelsen yrkar att följande slutliga villkor skall gälla för utsläpp av svavel och kväve till luft.

- Utsläppen av gasformiga svavelföreningar till luft från sodapannor, mesaugn, gaspanna, gasfackla, olje- och barkpannor får som gränsvärde inte överstiga 100 ton som årsmedelvärde räknat som svavel. Som riktvärde bör gälla att motsvarande utsläpp inte får överstiga 0,25 kg per ton massa som medelvärde per månad.

- Utsläppen av diffusa svavelutsläpp, räknat som totalt reducerat svavel (TRS), från tankar, filter mm får som riktvärde vid mätning inte överstiga 0,25 kg/ton massa. Miljödomstolen överlåter med stöd av 22 kap 25 § miljöbalken åt tillsynsmyndigheten att fastställa ytterligare villkor för att minska utsläppen av diffust svavel.

¿ Utsläppen av kväveoxider till luft från sodapannor, mesaugn, gaspanna, gasfackla, olje- och barkpannor får som gränsvärde och årsmedelvärde inte överstiga 750 ton per år räknat som kvävedioxid. Som riktvärde bör gälla att motsvarande utsläpp inte får överstiga 2,0 kg/ton massa som medelvärde per månad.

Länsstyrelsen har i ett anmälningsärende, beslut 2007-06-25, godtagit att bolaget ersätter 12 000 m3 av den årliga användningen av EO 3 med beckolja för eldning i oljepannan (P11) och barkpannan (P12). Ett fullt utnyttjande av denna möjlighet kan innebära ett ökat utsläpp av svavel till luft med högst 30 ton per år. Länsstyrelsen gjorde därvid följande bedömning.

¿Länsstyrelsen ser positivt på bolagets ambitioner att fasa ut fossila bränslen och ersätta dessa med förnyelsebara biobaserade bränslen. Den beskrivna logistiken genom att beckoljan tas tillbaka som restprodukt vid talloljeframställning ger ett minimum av transporter i jämförelse med användning av fossil olja och är ett mycket bra exempel på en kretsloppsanpassning av produktionen. Den föreslagna åtgärden bidrar till att inriktningen i såväl nationella som regionala klimatmål vad gäller klimatåtgärder följs.

Enligt bolagets underhandsuppgifter skulle kostnaden för en svavelreningsanläggning i form av en skrubber uppgå till mer än 20 Mkr för att säkerställa att utsläppen av svavel inte ökar. Kostnaden per kilo avskiljt svavel skulle då uppgå till 650-700 kr.

Bolaget har under senare år genomfört betydande utsläppsminskningar av svavel till luft. Mellan åren 1998 - 2006 har svavelutsläppen minskat med nästan 70 %. En betydande åtgärd utfördes under 2005 genom att bolaget¿ investerade i en separat förbränningsugn för starka gaser.

Utsläppen av fossil koldioxid är enligt länsstyrelsen en högt prioriterad fråga i miljöarbetet. Kraftigt minskade koldioxidutsläpp bör därför enligt länsstyrelsens uppfattning kunna innebära att en måttlig ökning av svavelutsläppen kan accepteras. I denna bedömning har hänsyn tagits till de stora utsläppsminskningar av svavel som utförts de senaste åren. Kostnaden för svavelrening kan med de uppgifter som bolaget uppger inte anses som ekonomiskt rimlig i nuläget med beaktande av hur den totala föroreningssituationen ser ut. Länsstyrelsen anser därför att bolagets anmälan kan godtas ur miljösynpunkt. Länsstyrelsen förutsätter därvid att bolagets ansträngningar för att minska utsläppen av svavel inte avstannar utan att arbetet med att minska utsläppen fortsätter. Länsstyrelsen förutsätter vidare att eldning med beckolja inte innebär några negativa konsekvenser vad gäller askan jämfört med aska från fossil oljeeldning¿.

Länsstyrelsen har beaktat en framtida ökning av svavelemissioner i samband med eldning av beckolja i oljepannan (P11) och barkpannan (P12) i tidigare yttrande. Däremot så har inte eldning av beckolja i mesaugnen beaktats vilket skulle ge ett svavelutsläpp av ytterligare 30 ton per år enligt bolagets beräkningar. Motivet till detta är att eldning av beckolja i mesaugnen inte är reglerat i beslut till skillnad från motsvarande eldning i oljepanna och barkpanna som reglerats i tidigare nämnda anmälningsärende (2007-06-25). Länsstyrelsen finner därför inte skäl att ändra sina tidigare yrkanden.

Som ett andrahandsyrkande skulle länsstyrelsen kunna acceptera bolagets förslag till slutliga villkor för svavel (125 ton per år som gränsvärde) under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar skulle i så fall vara att villkoret kopplas till eldning av beckolja i mesaugnen och att ett medgivande erhålles av länsstyrelsen för denna ändring samt att miljödomstolen överlåter med stöd av 22 kap 25 § miljöbalken åt länsstyrelsen att fastställa ytterligare villkor om åtgärder för att minska utsläppen av diffust svavel (TRS). Detta skulle möjliggöra att hela eller delar av de ökade svavelutsläppen genom eldning av beckolja i mesaugnen skulle kunna kompenseras genom åtgärder för att begränsa de diffusa svavelutsläppen. Enligt vad länsstyrelsen erfar så står ett fåtal punktkällor för de dominerande utsläppen av diffust svavel och borde därför kunna bli föremål för åtgärder.

Bolaget anför att ¿riktvärden på månadsbasis måste tillåtas ligga på en högre siffermässig nivå än ett gränsvärde på årsbasis för motsvarande parameter¿.

Länsstyrelsen delar inte denna bedömning generellt. Gränsvärden på årsbasis sätts ofta med en alltför väl tilltagen marginal till förväntade utsläpp. Om riktvärden på månadsbasis tillåts ligga ännu högre så finns det risk att riktvärdet inte får någon styrande verkan.

Norrhälsinge miljö- och räddningsnämnd har tillstyrkt bolagets ansökan.

Bolaget har i bemötanden anfört väsentligen följande. Länsstyrelsen och Naturvårdsverket har motsatt sig bolagets upplägg och föreslagit slutliga villkor att fastställas oberoende av en ansökan om ny sodapanna. Miljö- och räddningsnämnden har tillstyrkt bolagets upplägg.

Länsstyrelsens och Naturvårdsverkets villkorsförslag, som sinsemellan är olika konstruerade och med olika föreslagna tillåtna utsläppsnivåer, ligger i flera fall betydligt under de utsläppsnivåer som i dag kan förutses och är därmed oacceptabla för bolaget. Vissa av förslagen är å andra sidan sakligt sett acceptabla eller återfinns på en skala mellan dessa ytterligheter.

Redan nu angivna omständigheter utgör enligt bolagets mening tillräckliga skäl för att inte redan nu fastställa slutliga villkor, utan i stället enligt bolagets yrkande samordna detta med den ansökan som bolaget inlämnat rörande ny sodapanna.

Som konstaterats i bemötandet har länsstyrelsen och Naturvårdsverket föreslagit olika villkorskonstruktioner med villkorsnivåer som i flertalet fall understiger vad bolaget kan acceptera. En väsentlig orsak härtill torde vara att myndigheterna i sina förslag inte utgått från förhållandena vid tillståndsgiven produktion. Utsläppsdata vid tillståndsgiven produktion har redovisats i det tekniska underlaget till bolagets bemötande och måste givetvis utgöra utgångspunkt för förslag till och beslut om eventuella slutliga villkor.

Naturvårdsverket föreslår uppdelade villkor avseende energiproduktion respektive processen i övrigt. Bolaget anser att eventuella slutliga villkor bör föreskrivas i enlighet med den konstruktion länsstyrelsen föreslagit, det vill säga med gemensamma villkor avseende energiproduktion respektive processen.

Utgående från tidigare redovisat utfall vid tillståndsgiven produktion har bolaget gjort ett påslag för att erhålla en rimlig säkerhetsmarginal för de utsläppsvariationer som oundvikligen uppstår. Det skall observeras att det redovisade utfallet i sin helhet utgör bedömda utsläppsnivåer angivna som medelvärden över flera år.

Bolaget vill också erinra om att riktvärden på månadsbasis måste tillåtas ligga på en högre siffermässig nivå än ett gränsvärde på årsbasis för motsvarande parameter för att också täcka in enskilda månader med förhöjda utsläpp som utjämnas vid betraktande av utsläppen under loppet av ett år.

Dessa förhållanden synes inte länsstyrelsen, och för övrigt inte heller Naturvårdsverket, ha beaktat i sina förslag.

Länsstyrelsen och Naturvårdsverket har båda utöver sina övriga förslag beträffande utsläpp av svavel föreslagit att de diffusa utsläppen av svavel skall regleras i ett särskilt villkor. Förslagen är olika utformade, men syftar till samma utsläppsbegränsning.

I underlaget till bolagets bemötande 2008-01-23 anfördes följande beträffande villkor av nu diskuterad typ.

¿Ett villkor avseende diffusa svavelutsläpp kan vara svårt att följa upp. Tidigare mätningar utförda 2002, 2003 och 2006 uppvisar stor spridning, och med följande utfall 0,27, 0,11 och 0,27 kg S/ton massa. Länsstyrelsens föreslagna riktvärde är identiskt med av bolaget uppskattad utsläppsnivå och skulle med stor sannolikhet inte kunna innehållas. Ytterligare åtgärder för att begränsa dessa utsläpp har inte utretts.¿

Den av bolaget bedömda utsläppsnivån, som länsstyrelsen föreslagit att gälla som riktvärde vid mätning, uppgår till 0,25 kg S/ton massa. Naturvårdsverket har således föreslagit samma siffervärde för föreslaget tillåtet riktvärde.

Bolaget har i dag ingen annan principiell uppfattning än den ovan citerade. Bolaget anser därmed att villkor för diffusa svavelutsläpp inte bör komma i fråga. Om miljödomstolen ändå anser att ett sådant villkor bör föreskrivas kan det formuleras utgående från Naturvårdsverkets förslag. Tillåtet riktvärde måste dock med hänsyn till osäkerheten i de mätningar som kan göras beträffande dessa utsläpp sättas till 0,3 kg S/ton massa.

För fullständighetens skull redovisar bolaget nedan också vilka utsläppsnivåer som skulle behöva föreskrivas i villkor konstruerade i enlighet med Naturvårdsverkets förslag. Som redan framgått motsätter sig bolaget denna konstruktion i jämförelse med av länsstyrelsen föreslagen konstruktion.

Bolaget vill i sammanhanget erinra om att eventuella villkor utformade med den konstruktion Naturvårdsverket föreslagit måste medge en sammantaget högre utsläppsnivå än villkor utformade med av länsstyrelsen föreslagen konstruktion. Orsaken är att vissa utsläppsvariationer under enskilda månader och år som utjämnas mellan energianläggningarna och processanläggningarna i övrigt inom ramen för gemensamma villkor måste få genomslag i tillåten utsläppsnivå i uppdelade villkor.

Slutliga villkor fastställda i dagsläget skulle få en begränsad varaktighet och har mycket liten betydelse ur miljösynpunkt.

Nedan fokuseras på Naturvårdsverkets yttrande. Därmed bemöts dock även i allt väsentligt vad länsstyrelsen anför.

Naturvårdsverket har även påtalat att bolaget överskattat tillkommande svavelutsläpp förorsakade av användning av beckolja, dels eftersom svavel i bränslet vid förbränning i fastbränslepannan binds till partiklar och avskiljs med flygaska respektive vid förbränning i mesaugnen fastläggs i mesan och dels eftersom bolaget förutsatt en förbrukning av beckolja som är större än som kan och får användas i bolagets verksamhet.

Bolaget vitsordar principiellt Naturvårdsverkets resonemang då det gäller bindning respektive fastläggning av svavel vid förbränning, men värderar utgående från för bolaget föreliggande kunskap och förhållanden denna effekt försiktigare än vad Naturvårdsverket gjort.

När det gäller vilken mängd beckolja som får användas vitsordar bolaget Naturvårdsverkets uppgifter, men vidhåller att den tillåtna mängden beckolja får användas fritt i en eller båda av bolagets energipannor respektive i mesaugnen. Som bolaget återkommer till nedan innebär detta bland annat att om slutliga villkor skulle bestämmas i enlighet med Naturvårdsverkets föreslagna villkorskonstruktion, det vill säga separat för processrelaterade utsläpp respektive energirelaterade utsläpp, måste maximalt tillåten förbränning av beckolja inrymmas i såväl villkoren för processrelaterade utsläpp som i villkoren för energirelaterade utsläpp.

Naturvårdsverket har i sitt kompletterande bemötande accepterat bolagets föreslagna villkor för kväveoxider med Naturvårdsverkets villkorskonstruktion.

Ovannämnda revideringar av det tekniska underlaget har gjort att bedömningarna av utsläppen av kväveoxider ändrats på det sätt som framgår av de reviderade tabellerna. De revideringar som gjorts av underlaget har medfört att bolagets förslag till eventuella slutliga villkor också har reviderats.

Naturvårdsverket har i sitt yttrande redovisat verkets syn när det gäller vilka påslag på bedömda långtidsmedelvärden som vid olika villkorskonstruktioner bör tillämpas. Verkets åsikter överensstämmer med bolagets synsätt och motsvarar den omfattande praxis som finns och har principiellt tillämpats vid framtagandet av de reviderade villkorsförslagen.

Revideringen innebär vad gäller svavel oförändrade eller något skärpta förslag. Då det gäller kväveoxider är förslagen oförändrade avseende process-NOx medan förslagen avseende kväveoxider inkluderar en höjning av tillåtet utsläpp av energi-NOx som också slår igenom i förslagen när det gäller totalt utsläpp av kväveoxider. Som påtalats ovan måste eventuella villkor föreskrivna enligt Naturvårdsverkets konstruktion medge full användning av beckolja i såväl energipannorna som mesaugnen och därmed i villkoren för såväl processvavel som energisvavel. Med länsstyrelsens villkorsförslag, vilket förordas av bolaget om slutliga villkor skall fastställas, behöver ingen sådan ¿dubbel¿ hänsyn tas, vilket kan sägas utgöra ytterligare ett argument för länsstyrelsens villkorskonstruktion.

Bolaget föreslår sammanfattningsvis följande reviderade eventuella slutliga villkor i enlighet med av länsstyrelsen föreslagen villkorskonstruktion för det sammantagna utsläppet av svavel (exklusive diffusa utsläpp) respektive kväveoxider, varvid en jämförelse görs med bedömt utfall vid tillståndsgiven produktion och länsstyrelsens villkorsförslag.

Det totala utsläppet av svavel (exklusive diffusa utsläpp) får som gränsvärde uppgå till högst 110 ton per år. Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp av svavel uppgå till högst 0,35 kg/ton massa.

Det totala utsläppet av NOx (räknat som NO2) får som gränsvärde uppgå till högst 850 ton per år. Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp av NOx högst uppgå till 2,8 kg/ton massa.

Bolaget föreslår sammanfattningsvis följande reviderade eventuella slutliga villkor i enlighet med av Naturvårdsverket föreslagen villkorskonstruktion för de processrelaterade och de energirelaterade utsläppen av svavel (exklusive diffusa utsläpp) respektive kväveoxider.

Det totala utsläppet av svavel (exklusive diffusa utsläpp) från energirelaterade utsläppskällor och processrelaterade utsläppskällor får som gränsvärde uppgå till högst 50 ton per år (energi) respektive 80 ton per år (process). Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp från energirelaterade utsläppskällor uppgå till högst 20 mg/MJ och utsläpp från processrelaterade utsläppskällor uppgå till högst 0,25 kg/ton massa.

Det totala utsläppet av NOx (räknat som NO2) från energirelaterade utsläppskällor och processrelaterade utsläppskällor får som gränsvärde uppgå till högst 275 ton per år (energi) respektive 600 ton per år (process). Som riktvärde och månadsmedelvärde får utsläpp från energirelaterade utsläppskällor uppgå till högst 85 mg/MJ och utsläpp från processrelaterade utsläppskällor uppgå till högst 1,9 kg/ton massa.

Som redan framgått motsätter sig bolaget denna konstruktion i jämförelse med av länsstyrelsen föreslagen konstruktion.

Beträffande bolagets inställning till ett eventuellt villkor avseende diffusa svavelutsläpp hänvisas till vad bolaget anfört därom i bemötandet 2008-02-21.

Bolaget vidhåller att nu pågående prövotidsförfarande bör fortgå tills ansökan om ny sodapanna prövats. Denna ansökan har nu ingivits till miljödomstolen.

De gjorda reviderade beräkningarna enligt ovan gör dock att bolaget kan acceptera att tillåtet utsläpp av totalsvavel sänks under den fortsatta prövotiden. Av samma skäl som angivits ovan måste tillåtet utsläpp av kväveoxider i stället höjas. Bolaget anser att kommande prövotidsföreskrifter även fortsättningsvis bör utgöra riktvärden, för att på så sätt kunna sänka det tillåtna utsläppet av svavel så långt som möjligt och begränsa höjningen av det tillåtna utsläppet av kväveoxider. Riktvärden motiveras också av den osäkerhet som råder beträffande den exakta utsläppsbilden på grund av den planerade användningen av beckolja. Bolaget har som ovan nämnts därvid förutsatt en större påverkan av emissionsnivåerna än den som Naturvårdsverket diskuterat. Erfarenheter från kommande praktisk drift bör kunna resultera i ett underlag som parterna kan enas kring. Bolaget föreslår sammanfattningsvis följande ändrade prövotidsföreskrift.

Det totala utsläppet av svavel och kväveoxider räknat som NO2 från processer och förbränning får som års- och riktvärde (ton/år) ej överstiga 210 ton svavel respektive 800 ton NOx.

DOMSKÄL

Av 22 kap. 27 § 1 st. miljöbalken framgår att om verkningarna av en verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet får miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp frågan om villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.

Av 22 kap. 27 § 3 st. miljöbalken framgår att en uppskjuten fråga ska avgöras så snart som möjligt.

Miljödomstolen anser att tillräcklig erfarenhet har vunnits av den befintliga verksamheten så att slutliga villkor beträffande utsläpp till luft nu kan fastställas. Att bolaget planerar för installation av ny sodapanna ändrar ej detta faktum. Ett ytterligare uppskjutande av avgörandet av denna fråga, så att utsläpp skulle avse den kommande nya sodapannan, kommer sannolikt att innebära att slutliga villkor inte kan fastställas förrän tidigast om 5-6 år. (Denna tidsaspekt gäller endast om bolagets styrelse i princip omedelbart bestämmer sig för att skjuta till pengar till bygget av sodapannan. Varje senareläggning av ett positivt styrelsebeslut skulle förlänga tiden för när slutliga villkor kan fastställas med motsvarande tid). Därtill kommer den omständigheten att bolaget fortfarande bedriver verksamheten med grundtillstånd enligt miljöskyddslagen, snart tio år efter miljöbalkens tillkomst. Det är högst rimligt att snarast möjligt avsluta de frågor som återstår och som väsentligen är baserade på tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Beträffande de förslag till slutliga villkor som bolaget, Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Gävleborgs län föreslagit, har länsstyrelsen summerat utsläpp från processer och energirelaterade källor. Naturvårdsverket har delat upp sitt villkorsförslag på dessa två typer av utsläppskällor. Bolaget har förklarat sig föredra länsstyrelsens konstruktion till lösning såvida man ej vinner gehör för sitt förstahandsyrkande, nämligen fortsatta provisoriska föreskrifter. Bolaget har dock föreslagit andra gränser på utsläppen än vad länsstyrelsen har gjort.

Mot bakgrund av att en ny prövning, dels av sodapannan, och dels av hela verksamheten sannolikt kommer att ske inom en relativt snar framtid, finner miljödomstolen det lämpligt att nu föreskriva slutliga utsläppsvillkor i enlighet med den modell som länsstyrelsen föreslagit. Det lämnar bolaget fler frihetsgrader att speciellt vid oväntade händelser som ger större utsläpp till luft, anpassa verksamheten till den rådande situationen. På sikt bör dock utsläpp till luft från bolagets verksamhet regleras i villkor som tar specifik hänsyn både till energirelaterade utsläppskällor och till processrelaterade utsläppskällor.

När det gäller nivån på de tillåtna utsläppen i villkoren gör miljödomstolen följande bedömning. Som ovan konstaterats kommer bolagets ansökan beträffande installation av ny sodapanna att medföra att nya utsläppsvillkor inom en relativ snar framtid kommer att fastställas beträffande utsläpp till luft från bolagets verksamhet. De nu fastslagna, slutliga villkoren kommer därför sannolikt (i likhet med vad bolaget angett) att inte gälla under särskilt lång tid. Detta talar för att nivån på siffervärdena i villkoren bör anpassas så att det blir en skärpning i förhållande till tidigare gällande provisoriska föreskrifter, men att nivån på siffervärdena i villkoren också anpassas till de förändringar och utbyggnader som bolaget behöver göra. Även förhållandet att förbränning av beckolja också kommer att ske i mesaugnen, utgör en osäkerhetskälla beträffande framtida utsläpp. Miljödomstolen finner sammantaget att valda nivåer bör gälla intill dess andra bestämmelser träder i kraft.

Både naturvårdsverket och länsstyrelsen har yrkat att en reglering av de diffusa utsläppen ska ske. Naturvårdsverket anger att slutliga villkor ska fastställas medan länsstyrelsen anger att en delegering till tillsynsmyndigheten bör ske i denna fråga. Bolaget har i sina bemötanden av yttrandena från remissmyndigheten anfört att det ej finns anledning att reglera frågan om diffusa utsläpp. Miljödomstolen delar ej denna uppfattning.

Som ovan nämnts har bolaget i en nyligen inlämnad ansökan, begärt tillstånd till dels byggnation av ny sodapanna och dels till installation av ett nytt svaggassystem. Slutligt beslut om att medge finansiering till bygget av dessa anläggningsdelar har ännu ej fattats av bolagets styrelse. En viss risk finns att styrelsen kommer fram till att installation av en ny sodapanna ej längre är aktuellt. Miljödomstolen anser att bolaget, oberoende av om sodapannan byggs eller ej, efter en övergångstid ändå måste minska utsläppen av svavel via diffusa utsläpp. Dessa uppgår enligt den senaste mätningen till ca 90 ton, dvs. nära hälften av det totala utsläppet av svavel från verksamheten. Installation av ett system för förbränning av svaggaser skulle medföra att detta utsläpp skulle kunna minska till en nivå som inte är högre än 35 ton, dvs. en minskning med minst 55 ton. Om en ny sodapanna och nytt svaggassystem byggs i enlighet med bolagets ansökan, kommer utsläpp av svavel via diffusa utsläpp att minska i minst samma storleksordning. För att säkerställa att de diffusa utsläppen minskas även om den nya sodapannan inte byggs, bör utsläppen slutligt regleras i denna dom.

Någon anledning att i stället delegera frågan till tillsynsmyndigheten i likhet med vad länsstyrelsen yrkat, finner miljödomstolen ej skäl till.

Genom den prövning som skett i denna dom kvarstår ingen uppskjuten fråga att behandla i målet.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se överklagandehänvisning Överklagandeskrift skall ges in till Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, senast den 4 november 2008 och vara ställd till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen.

På miljödomstolens vägnar

Håkan Asklund

__________

I domstolens avgörande (enhälligt) har deltagit rådmannen Håkan Asklund och miljörådet Ove Eriksson samt de sakkunniga ledamöterna Bengt Hultman och Erik Marell.

MÖD 2009:2; MÖD 2009:9

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2009-12-08

Målnummer:
M8893-08