Fråga om en viss restprodukt utgör avfall ----- Ett material innehållande rester av papper och plast och som uppkommit vid återvinning av returwellpapp har ansetts utgöra avfall trots särskild bearbetning för att kunna användas som bränsle.

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Umeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2008-09-01 i mål nr M 608-08, se bilaga A

KLAGANDE

SCA Packaging Obbola AB, 556147-1003

913 80 Obbola

Ombud: Advokat M.H.

MOTPART

Länsstyrelsen i Västerbottens län

901 86 Umeå

SAKEN

Förbud att förbränna skruvpressrejekt i bolagets befintliga barkpanna (ÅC2), Umeå kommun

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen, som inte finner skäl att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen, avslår överklagandet.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

SCA Packaging Obbola AB (bolaget) har yrkat att miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut ska upphävas. För det fall att bolagets talan inte kan bifallas har bolaget yrkat att förhandsbesked från EG-domstolen ska inhämtas.

Länsstyrelsen har bestritt ändring.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolaget

Miljöbalken och dess föreskrifter bör tolkas och tillämpas på ett sätt som är så gynnsamt för miljön som möjligt. Enligt EG-domstolens praxis får en restriktiv tolkning av en legal definition inte tillåtas att undergräva syftet med en viss lagstiftning (jfr. målet C-251/07 Gävle Kraftvärme AB).

Bolaget hänvisar bl.a. till artikel 5 i det nya ramdirektivet för avfall (2008/98/EG) som utgör en kodifiering av den biproduktprincip som EG-domstolen utvecklat.

Länsstyrelsen

Bolaget anser att länsstyrelsens tolkning är alltför restriktiv vilket är både farligt och kontraproduktivt. Länsstyrelsen delar inte bolagets inställning. Länsstyrelsen vidhåller uppfattningen att skruvpressrejektet inte omfattas av undantagsbestämmelserna i 4 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. De kända riskerna med förbränning av plast torde vara en av anledningarna till de stränga reglerna om avfallsförbränning.

Det överklagade beslutet är förenligt med de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken och miljömässigt motiverade.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Det av länsstyrelsen meddelade förbudet måste uppfattas så att förbränning av skruvpressrejektet i ÅC2 inte är tillåten, om inte de regler som gäller enligt förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2008:28) om avfallsförbränning följs. Dessa generella regler utgör genomförandet i svensk rätt av direktivet om förbränning av avfall och de gäller utöver vad som kan ha reglerats i tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Det faktum att den aktuella förbränningen som pågått i barkpannan omfattas av tillstånd hindrar således inte att nämnda förordning och föreskrifter ska tillämpas. Däremot är avfallsförbränningsdirektivet (2000/76/EG) ett minimidirektiv, innebärande att strängare regler kan bestämmas såväl generellt som i det enskilda fallet.

Bolaget har i målet fört en omfattande argumentation för att visa att skruvpressrejektet inte utgör avfall, eller om så skulle vara fallet, att det omfattas av undantagsbestämmelserna i 4 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning.

Bolaget har åberopat EG-domstolens praxis i ett antal mål och även den kodifiering av praxis som återfinns i det nya ramdirektivet för avfall. Bolaget har särskilt framhållit att tolkningen av vad som enligt avfallsdefinitionen utgör avfall ska göras ändamålsenligt så att den miljömässigt bästa lösningen erhålles. I nu aktuellt fall gör bolaget en jämförelse med förbränning i kommunens avfallsförbränningsanläggning i Dåvamyran, som enligt bolaget blir konsekvensen av länsstyrelsens förbud.  Detta är enligt Miljööverdomstolens mening inte något som direkt följer av länsstyrelsens beslut. Ett annat och närmare tillhands liggande alternativ är att förbränningen sker även fortsättningsvis i barkpannan (ÅC2). En förutsättning för detta är att bolaget genomför nödvändiga kompletteringar för att reglerna om förbränning av avfall ska kunna följas. Bolaget har också uppgett att förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (2008:28) om avfallsförbränning i allt väsentligt uppfylls redan idag. Bolaget har dock inte närmare gått in på vad kompletteringarna skulle innebära tekniskt och ekonomiskt. Bolaget har också framhållit att det inte föreligger något miljömässigt behov av att iaktta nyssnämnda regler.

Bolaget har även åberopat att EG-domstolens praxis innebär att tolkningen av EG:s rättsregler inte får göras onödigt restriktiv under förutsättning att en mindre restriktiv tolkning inte leder till ökade störningar för människors hälsa eller miljön. Även om skruvpressrejektet normalt uppvisar homogena egenskaper anser Miljööverdomstolen, i likhet med Naturvårdsverket och länsstyrelsen, att de risker för människors hälsa och miljön som förbränningen medför inte är försumbara. Tolkningen av avfallsdefinitionen är därför inte onödigt restriktiv. Miljööverdomstolen vill i detta sammanhang betona att syftet med EG:s avfallsregler, inbegripet definitionen av avfall, är att hanteringen av avfall ska ske under ordnade förhållanden för att minimera påverkan på människors hälsa och miljön.

Det finns således inget som talar för att skruvpressrejektet inte utgör avfall. Avskiljningen av slammet från returpappersupplösningen i en brännbar del ändrar inte att den brännbara delen fortfarande utgör avfall. Det förhållandet att uppdelningen sker genom en avsiktligt åtgärd och kan brännas samt har ett ekonomiskt värde (för bolaget) ändrar inte denna bedömning.

Mot bakgrund av ovanstående ska bolagets förstahandsyrkande avslås.

När det sedan gäller bolagets andrahandyrkande om att skruvpressrejektet kan undantas enligt 4 § förordningen anser Miljööverdomstolen att ett innehåll av 30 procent plast i rejektet är alltför högt för att det ska räknas som vegetabiliskt fiberavfall. De av bolaget åberopade avgörandena från EG-domstolen ändrar inte denna bedömning.

De aktuella bestämmelserna i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (2008:28) om avfallsförbränning överensstämmer med artiklarna i motsvarande EG-direktiv. Eftersom Miljööverdomstolens ställningstaganden ovan i det enskilda fallet är en klar tillämpning av gällande bestämmelser så saknas skäl att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.

Bolagets yrkanden i sin helhet ska således avslås.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Henrik Runeson, referent, och tf. hovrättsassessorn David Granberg. Enhälligt.

______________________________________

BILAGA A

UMEÅ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

SCA Packaging Obbola Aktiebolag, 556147-1003, 913 80 Obbola

Ombud: Advokaten M.H.

MOTPART

Länsstyrelsen i Västerbottens län, 901 86 Umeå

ÖVERKLAGAT BESLUT

Beslut av Länsstyrelsen i Västerbottens län den 25 februari 2008 i ärende nr

555-15572-2005, se bilaga 1

SAKEN

Förbud att förbränna skruvpressrejekt i bolagets befintliga barkpanna (ÅC2), Umeå kommun

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen, som inte finner skäl inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen, avslår överklagandet.

_____________

YRKANDE M.M.

SCA Packaging Obbola Aktiebolag (SCA) har yrkat att miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut att förbjuda bolaget att i befintlig barkpanna (ÅC2) förbränna skruvpressrejekt. Vidare yrkar bolaget att miljödomstolen, för det fall domstolen överväger att avslå bolagets överklagande, begär ett förhandsavgörande från EG-domstolen i fråga om tolkningen av dels artikel 1.a avfallsdirektivet, dels artikel 2.2.a punkten iii, avfallsförbränningsdirektivet.

Länsstyrelsen har bestritt bolagets yrkande.

UTVECKLANDE AV TALAN

Till stöd för sin talan har SCA anfört i huvudsak följande

Förbudet är varken miljömässigt motiverat eller formellt nödvändigt

Länsstyrelsen gör i skälen för det överklagade beslutet iakttagelser rörande gällande regelverk som bolaget delar i alla avseenden utom när det gäller tolkningen av 15 kap. 1 § miljöbalken och förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning (avfallsförbränningsförordningen). De viktigaste av de bestämmelser som omnämns i beslutet är enligt bolagets mening 2 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken. Verksamhetsutövaren skall skaffa sig erforderlig kunskap för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet och i samma syfte iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs. Bolagets verksamhet i Obbola, inklusive ÅC2, har tillståndsprövats enligt miljöskyddslagen och har därvid befunnits uppfylla tidigare gällande motsvarigheter till miljöbalkens hänsynsregler (främst

2 kap. 3 §). I det överklagade beslutet förefaller länsstyrelsen göra en ny bedömning såvitt avser det skruvpressrejekt som har förbränts i ÅC2 under ett tiotal år. Det framgår emellertid inte av beslutet hur eller när miljökonsekvenserna har förändrats i sådan omfattning att ett förbud kan anses motiverat. Den huvudsakliga grunden för det överklagade beslutet synes snarare vara att länsstyrelsen anser att skruvpressrejektet utgör avfall och att avfallsförbränningsförordningen därför skall tillämpas i alla delar. Sammantaget indikerar skälen för länsstyrelsens beslut att det inte i första hand är en miljömässig bedömning som ligger bakom beslutet utan en rent formell tolkning av begreppet avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken.

Miljöpåverkan

Som angetts ovan uppfyller ÅC2 tidigare gällande motsvarigheter till miljöbalkens hänsynsregler. När det gäller direkt påverkan på yttre miljö har miljöbalken enligt bolagets mening inte medfört någon ändring som nu skulle motivera en annan bedömning av utsläppen från ÅC2. I fråga om mer indirekt påverkan (transporter, energi och resurshushållning, produktval m.m.) kan miljöbalken anses ha medfört vissa skärpningar. Som utvecklas vidare nedan är det emellertid snarare det överklagade beslutet än den nuvarande verksamheten i ÅC2 som riskerar att hamna i konflikt med de av miljöbalkens hänsynsregler som inte hade motsvarigheter i miljöskyddslagen (t.ex. 2 kap. 5 §). Om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall får regeringen tolka miljöbalkens hänsynsregler och meddela generella föreskrifter för vissa typer av verksamheter eller företeelser (jfr. 9 kap. 5 § miljöbalken). Vid avfalls- och samförbränning utgör avfallsförbränningsförordningen en sådan konkretisering av främst 2 kap. 3 § miljöbalken. Kraven i förordningen gäller skyldigheter i samband med att avfall tas emot för förbränning, drift och utsläpp, restprodukter som uppkommer i en förbränningsanläggning, kontroll och övervakning samt onormala driftförhållanden. Såväl förordningens utsläppskrav som dess hanteringsbestämmelser är tydligt utformade för att säkerställa skyddet för människors hälsa och miljön vid hantering av heterogena avfallsbränslen, inklusive farligt avfall, som uppvisar få likheter med skruvpressrejekt. Bolagets verksamhet i Obbola utgörs huvudsakligen av linertillverkning. En stor del av tillverkningen sker med returwellpapp som råvara. ÅC2 är en barkpanna som används för produktion av processånga. Pannan som eldas med bark och returfiberrejekt, som är ett bränsle som framställs vid återvinning av returwellpapp. Returfiberrejekt består till övervägande delen av returfiber och till ca 30 procent av plast. Bearbetningen av returfiberrejekt har under de senaste åren optimerats för att ge ett så högkvalitativt bränsle som möjligt, bl.a. genom en ständig förbättring av skruvpressningen och noggrann avskiljning av s.k. salafilterrejekt (dvs. material med sämre energivärde). Den mängd returfiberrejekt som årligen förbränns i ÅC2 uppgår till ca 9 400 ton eller ca två procent av fastbränslebasen i pannan. Bolaget har god kunskap om returfiberrejektets innehåll och förbränningsegenskaper och anser mot bakgrund härav att det är ett ur miljö- och resurshushållningssynpunkt mycket lämpligt bränsle. ÅC2 har i allt väsentligt en miljöprestanda som - framför allt när det gäller direkta utsläpp till omgivningen - motsvarar de krav som följer av Naturvårdsverkets föreskrifter

(NFS 2002:28) om avfallsförbränning (avfallsförbränningsföreskrifterna) som meddelats med stöd av avfallsförbränningsförordningen. Däremot är pannan inte konstruerad så att den uppfyller förordningens och föreskrifternas mätkrav och krav på bränslehantering. Mätkraven är som antytts ovan anpassade för förbränning av heterogent avfallsbränsle som kan generera en mängd olika typer av utsläpp som inte kan förutses i detalj. Detsamma gäller de skyldigheter som gäller i samband med att avfallsbränsle tas emot för förbränning samt vissa av driftparametrarna i avfallsförbränningsföreskrifterna. Inget av dessa krav är miljömässigt relevant i detta sammanhang. Bolaget har som angetts ovan mycket god kunskap om returfiberrejektets innehåll och förbränningsegenskaper. Bränslets sammansättning varierar inte i någon nämnvärd omfattning över tid. Eftersom bränslet framställs i den verksamhet där det används finns inte behov av de kunskapsrelaterade åtgärder som föreskrivs i exempelvis 8 § avfallsförbränningsförordningen. Med en så liten andel returfiberrejekt som två procent behövs heller inga automatiska system för att hindra tillförsel (10 § avfallsförbränningsföreskriftema). Vid tillämpning av 2 kap. 3 § miljöbalken på ÅC2 kan det enligt bolagets mening inte anses föreligga något miljömässigt behov ("... som behövs för att förebygga, hindra eller motverka...") av att anpassa pannan till avfallsförbränningsförordningen och avfallsförbränningsföreskrifterna. Än mer uppenbart blir utfallet av sistnämnda bedömning om man beaktar att länsstyrelsens beslut sammantaget medför en avsevärd miljömässig försämring. Konsekvensen av beslutet är nämligen att bolaget måste transportera de 9 400 ton returfiberrejekt som framställs i Obbola till Umeå Energi AB:s anläggning vid Dåvamyran för förbränning. Detta motsvarar ca 1 350 transporter per år, var och en om 26 km enkel väg. Till detta kommer transporter för ersättningsbränsle i minst samma omfattning. Sammantaget medför länsstyrelsens beslut ingen gynnsam miljöeffekt men märkbart negativa effekter i form av utsläpp till luft (främst koldioxid, kväveoxider och partiklar) och buller från transporter. Som antytts ovan anser bolaget också att det överklagade beslutet är oförenligt med 2 kap. 5 § miljöbalken. Frågan om avfallsdefinitionens tillämplighet på returfiberrejekt bör enligt bolagets mening ses mot ovanstående bakgrund. Avfallslagstiftningen syftar ytterst till att säkerställa att avfall omhändertas genom återanvändning, återvinning eller godtagbart bortskaffande. Definitionen omfattar därför endast föremål, ämnen eller substanser som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Föremål, ämnen eller substanser som innehavaren vill använda och faktiskt använder utgör - om användningen sker i enlighet med gällande miljölagstiftning - ingen risk i "avfallshänseende" (exempel på sådana risker är nedskräpning eller otillräcklig resurshushållning). Sådana föremål, ämnen eller substanser skall därför inte betraktas som avfall enligt den praxis som har utvecklats vid EG-domstolen.

Skruvpressrejekt utgör inte avfall

Det är ostridigt att returwellpapp utgör avfall och att bolaget återvinner detta avfall genom att producera liner. I produktionen uppstår också skruvpressrejekt, ragger, tungsmutsrejekt och salafilterrejekt, se avsnitt 1 i bilaga 1. Det är likaså ostridigt att de tre sistnämnda materialen utgör avfall och att liner inte utgör avfall. Bolaget anser att inte heller skruvpressrejekt utgör avfall och har vid länsstyrelsen i viss detalj utvecklat skälen för detta ställningstagande, bilaga 1 och 2. Det som anges i dessa bilagor åberopas även i detta sammanhang. Avfallsdefinitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken har sitt EG-rättsliga ursprung i artikel 1.a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (avfallsdirektivet). Principen om EG-rättens företräde framför svensk lag innebär att definitionens slutliga uttolkare är EG-domstolen. EG-domstolen har utvecklat en rikhaltig praxis i fråga om tillämpningen av avfallsdefinitionen. Denna praxis sammanfattas i relevanta delar i avsnitt 2.2 i bilaga 1.Enligt bolagets mening skall skruvpressrejekt bedömas mot den praxis som avser framställning av produkter (mål C-235/02 Saetti och Frediani) eller biprodukter (mål C-9/00 Palin Granit och mål C-114/01 Avesta Polarit m.fl.). Att även avfallsbaserade tillverkningsprocesser kan generera produkter och biprodukter är enligt bolagets mening självklart, men har måst utvecklas i avsnitt 2 i bilaga 2 till bemötande av påståenden om motsatsen som förekommit vid länsstyrelsen. Skruvpressrejekt består av fiber och en varierande mängd orenheter (plast), vilket liknar den petroleumkoks som var föremål för bedömning i Saetti och Frediani. Skruvpressrejekt produceras avsiktligt för att användas som bränsle i ÅC2 för att producera ånga som används i linertillverkningen. Även den ovan nämnda petroleumkoksen producerades avsiktligt för att användas som bränsle i cementindustrin samt för produktion av ånga och elektricitet i den i det målet aktuella verksamhetens kraftvärmecentral. EG-domstolen ansåg att det var så självklart att petroleumkoks inte skulle betraktas som avfall att domstolen inte lämnade något förhandsbesked enligt artikel 234 i EG-fördraget. I stället meddelade domstolen ett motiverat beslut (se punkten 31 i beslutet och artikel 104.3 i EG-domstolens rättegångsregler). Domstolen förtydligade i beslutsmotiveringen att produktionen av petroleumkoks var följden av ett teknikval som syftade till att få tillgång till ett visst bränsle vars produktionskostnad sannolikt var lägre än kostnaden för andra bränslen. På samma sätt är skruvpressrejekt följden av ett teknikval i syfte att få tillgång till ett bränsle med ett högt energiinnehåll till en låg kostnad. Bolagets alternativ är att köpa eldningsolja. Själva skruvpresstekniken är enligt bolagets mening ett sådant teknikval som avses i Saetti och Frediani. Tekniken har dessutom optimerats successivt under perioden 1997-2004. Vidare avskiljs tungsmutsrejekt (sand, glas och metallklamrar m.m.) och salafilterrejekt (sand, lera och fiber) från skruvpressrejektet för att förbättra dess förbränningsegenskaper. Även EG-domstolens praxis om biprodukter bör beaktas. Liksom den reststen m.m. som var föremål för bedömning i EG-domstolens avgöranden Pann Granit och Avesta Polarit uppkommer skruvpressrejekt vid ett tillverkningsförfarande vars huvudsakliga syfte är en annan produkt (liner). Det kan inte anses råda något tvivel om att skruvpressrejektet kommer att komma till användning eftersom det är ekonomiskt fördelaktigt för bolaget att använda materialet i tillverkningsprocessen i Obbola. Återanvändningen kan ske utan föregående bearbetning och någon långtida lagring före användning fordras inte. Det sistnämnda torde vara en särskilt viktig punkt i EG-domstolens praxis eftersom avfallslagstiftningen, som angetts ovan, ytterst syftar till att säkerställa att avfall omhändertas genom återvinning eller godtagbart bortskaffande. Det får alltså inte finnas faktiska eller rättsliga hinder mot användningen eftersom det då finns en risk att materialet förblir "liggande" utan att användas. Någon sådan risk finns inte i fråga om skruvpressrejekt. Materialet är nödvändigt i den integrerade produktionsprocessen i den meningen att det ersätter annat (dyrare och mer resurskrävande) bränsle. Det finns heller inga gränsdragningsproblem eftersom allt skruvpressrejekt är lönsamt och lämpligt att använda för energiproduktion och därför används på detta sätt. Jfr. Avesta Polarit där visst material kom till användning för efterbehandling av gruvor och därmed inte ansågs utgöra avfall medan annat material med exakt samma egenskaper förblev liggande och därför ansågs utgöra avfall. Av avsnitt miljöpåverkan ovan framgår att förbränning av skruvpressrejekt inte är förbjudet av hälso- eller miljöskäl. Vid en jämförelse mellan alternativet att förbränna skruvpressrejektet vid bolagets anläggning och vid Dåvamyran måste miljöbalkens hänsynsregler enligt bolagets mening snarare anses påbjuda Obbola-alternativet.

Avfallsförbränningsförordningen skall inte tillämpas på vegetabiliskt fiberhaltigt avfall från pappersproduktion

Om skruvpressrejekt ändå skulle anses utgöra avfall, skall det enligt bolagets mening anses utgöra sådant vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som är undantaget från avfallsförbränningsförordningens tillämpningsområde (4 § 3). Ett begränsat plastinnehåll (omkring 30 procent) utesluter enligt bolagets mening inte tillämpning av 4 § 3 avfallsförbränningsförordningen. Bolaget åberopar härvid det som anges i avsnitt 3 i såväl bilaga 1 som bilaga 2 till stöd för sin inställning.

Vissa handläggningsfrågor m. m.

Bolagets talan grundas på tolkningen av svenska bestämmelser som genomför två EG-direktiv: avfallsdirektivet och direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (avfallsförbränningsdirektivet). I synnerhet när det gäller avfallsdirektivet har bolagets tolkning en mycket stark förankring i EG-domstolens praxis. Enligt artikel 234 tredje stycket EG-fördraget är en domstol i sista instans skyldig att begära förhandsavgörande från EG-domstolen i en fråga om tolkning av fördraget eller rättsakter som meddelats med stöd av detta om domstolen anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken. De enda undantagen är härvid frågor som redan har bedömts av EG-domstolen eller frågor där den korrekta tolkningen är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel - s.k. acte clair (se t.ex. mål 28-30/62 Da Costa och mål 283/81 CILFIT och Ds 2005:25).

Om länsstyrelsen vidhåller den inställning som kommer till uttryck i det överklagade beslutet, kommer tillämpningen av artikel 1.a avfallsdirektivet eller artikel 2.2.a punkten iii) avfallsförbränningsdirektivet att vara avgörande för utgången av detta mål. Artikel 234 i EG-fördraget är således tillämplig. Den av bolaget redovisade tolkningen av avfallsdefinitionen har dock ett så starkt stöd i praxis att bolagets talan kan bifallas utan att ett förhandsavgörande begärs. Detta gäller även vid tillämpning av artikel 234 tredje stycket enligt bolagets mening. Det kan möjligen vara svårt att bedöma om skruvpressrejekt skall anses utgöra en produkt eller biprodukt, men det torde vara mycket svårt att finna stöd i EG-domstolens praxis för att klassificera skruvpressrejekt som avfall. (Distinktionen mellan produkt och biprodukt saknar betydelse vid tillämpningen av avfallslagstiftningen.) Däremot ger EG-rätten inte, med mindre ett förhandsavgörande begärs från EG-domstolen, utrymme för någon annan utgång i detta mål än bifall till bolagets överklagande. Om Miljödomstolen till äventyrs skulle avslå bolagets överklagande, torde Miljööverdomstolen vara EG-rättsligt förpliktad att begära förhandsavgörande från EG-domstolen. Även Miljödomstolen har dock möjlighet att begära förhandsavgörande. Om Miljödomstolen skulle anse att det finns skäl att ifrågasätta bolagets tolkning av avfallsdefinitionen, bör en begäran om förhandsavgörande av tids- och processekonomiska skäl snarast möjligt framställas (se härom Hartley, The Foundations of European Community Law, Sixth edition, 2007, Oxford University Press, s. 289 f.). Det bör härvid beaktas att prövningstillstånd krävs i Miljööverdomstolen.

Länsstyrelsen har anfört följande. Bolaget har ett äldre tillstånd för sin verksamhet meddelat med stöd av miljöskyddslagen. Det överklagade beslutet är miljömässigt motiverat på grund av de risker för människors hälsa och miljön som, enligt vad som numera är känt, är förknippade med sådan avfallsförbränning som är aktuell i detta fall. Syftet med bestämmelserna i 15 kap. miljöbalken och i förordning om avfallsförbränning är att minimera dessa risker.

Naturvårdsverket har på anmodan av miljödomstolen ingivit ett yttrande. Skruvpressrejektet bedöms vara att betrakta som avfall och förbränningen därav omfattas av bestämmelserna i förordningen om avfallsförbränning och av Naturvårdsverkets föreskrifter därom. Bolaget har gjort gällande att avfall som används som råvara i en industriell process upphör att vara avfall när processen har påbörjats. Den uppfattningen delas inte och något stöd i EG-domstolens praxis finns inte för sådan tolkning. Bolaget har vidare gjort gällande att returwellpappen i vart fall upphör att vara avfall i samband med upplösningen. Den upplösta returwellpappen innehåller dock fortfarande främmande föremål. Motsvarande främmande föremål går inte att finna i upplöst massa som har producerats från träd. Pappersmassa som kommer från returpapper upphör att vara avfall först i samband med att de främmande materialen skiljs ur. Det skruvpressade materialet som bolaget vill förbränna i sin anläggning innehåller det material som skiljs ur för att det upplösta returpapperet ska anses upphöra vara avfall. Det materialet utgör alltså en del av det tillförda avfallet. För material som en gång klassificerats som avfall ställs det mycket höga krav för att det ska anses upphöra att vara avfall. Med förutsättningen att skruvpressrejektet är att betrakta som avfall är det uppenbart att förbränning av rejektet omfattas av reglerna om avfallsförbränning. Undantaget från reglerna vad gäller vegetabiliskt fiberhaltigt avfall gäller produktion av nyfibermassa och inte produktion av returfibermassa.

SCA har i ett bemötande anfört följande.

SCA Packaging Obbola AB (bolaget) har tagit del av yttranden från Länsstyrelsen i Västerbottens län och Naturvårdsverket. Länsstyrelsen påtalar att verksamheten vid Obbola bedrivs enligt tillstånd meddelat med stöd av miljöskyddslagen och anför att det överklagade beslutet är miljömässigt motiverat på grund av de risker för människors hälsa och miljön som numera är kända. Bolaget har i överklagandet förklarat att den befintliga fastbränslepannan (ÅC2) har en miljöprestanda som i fråga om direkta utsläpp till omgivningen motsvarar de krav som följer av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:28) om avfallsförbränning. Vidare har bolaget redogjort för det ökade transportarbete som det överklagade beslutet medför. Slutligen har bolaget konstaterat att det överklagade beslutet inte är förenligt med de hänsynsregler som tillkom när miljöbalken trädde i kraft (särskilt 2 kap. 5§). Att mot denna bakgrund hävda att det överklagade beslutet motiveras av risker för människors hälsa och miljön framstår inte som särskilt väl underbyggt. Detsamma gäller länsstyrelsens antydan att det sedan tillståndsprövningen av verksamheten i Obbola skulle ha framkommit någon kunskap om förbränning av skruvpressrejekt som motiverar ett annat ställningstagande än det som då gjordes. Bolaget anser inte att det på senare år har framkommit någon sådan kunskap - i synnerhet inte sådan som skulle kunna motivera ett förbud mot förbränning av skruvpressrejekt i ÅC2. Naturvårdsverket vidhåller sin inställning i fråga om tillämpningen av avfallsdefinitionen och anför att upplöst returwellpapp inte kan anses ha upphört att utgöra avfall eftersom den innehåller främmande föremål. Bolaget konstaterar att Naturvårdsverkets inställning - och kanske framförallt de skäl som anförs till stöd för denna - är förvånande. De primära frågorna i detta mål är dels om det finns ett miljömässigt behov av att ställa särskilda krav på mätning och bränslehantering vid ÅC2, dels hur definitionen av avfall i 15 kap. 1§ skall tolkas. Naturvårdsverket uppehåller sig enbart vid den sistnämnda frågan. Det är en prioritering som enligt bolagets mening är svårbegriplig. Bolaget skulle möjligen kunnat ha förståelse för Naturvårdsverkets talan om den hade grundats på en odiskutabel tolkning av gällande rätt. Så är nu inte fallet. Tvärtom saknar Naturvårdsverkets påstående, att innehållet av främmande material skulle ha betydelse för tillämpningen av avfallsdefinitionen, stöd i praxis. Naturvårdsverket tycks anse att en fullständig återvinning förutsätter att det återvunna materialet i alla delar är jämförligt med det jungfruliga material som ersätts vid återvinningen. Något sådant krav finns inte i EG-domstolens praxis. En fullständig återvinning (dvs. avfallet upphör att utgöra avfall) kan ske även om det material som används är helt olikt det material som ersätts. Ett exempel på detta är EG-domstolens dom i mål C-6/00 Abfall Service AG, som behandlar frågan om hur användning av avfall för igenfyllning av saltgruvor bör bedömas. Ett bolag hade anmält en transport av farligt avfall (slagg och aska från avfallsförbränning) från Österrike till Tyskland. Avsikten var att använda avfallet för att fylla hålrum i en nedlagd saltgruva. Den Österrikiska myndigheten invände mot transporten med hänvisning till att den avsåg en åtgärd för bortskaffande. EG-domstolen konstaterade bl.a. att det som framförallt utmärker en återvinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett användbart sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål. Att fylla saltgruvor med förbränningsrester kunde därför enligt EG-domstolen anses utgöra en återvinningsåtgärd - trots att förbränningsrester knappast är jämförliga med jungfruligt material för återfyllning av saltgruvor. Bolaget anser mot bakgrund av ovanstående att den upplösta returwellpappens innehåll av plastrester saknar betydelse för bedömningen av om materialet i fråga har upphört att utgöra avfall. Att Naturvårdsverket är av motsatt uppfattning är klart, men skälen för denna uppfattning är oklara. Att Naturvårdsverket dessutom tycks vara berett att offra miljöintresset i det enskilda fallet (ökade transporter och försämrad resurshushållning) för en tolkning av EG-rätten som vilar på en så bräcklig grund är anmärkningsvärt. Bolaget anser som nämnts att returwellpapp upphör att utgöra avfall när den löses upp. Skälen för denna slutsats utvecklas i avsnitt 2 i bilaga 2 till överklagandet genom en analys av den praxis som finns i fråga om när avfall skall anses upphöra att utgöra avfall. Bolaget hänvisar således i denna del till bilaga 2, som för övrigt utgör ett bemötande av ett av de yttranden som Naturvårdsverket har bilagt yttrandet i aktbilaga 10, och som verket ännu inte har bemött på annat sätt än att hävda det ställs höga krav för att avfall skall anses upphöra att utgöra avfall.

Bolaget konstaterar sammanfattningsvis att varken länsstyrelsen eller Naturvårdsverket har anfört något beaktansvärt skäl mot att bifalla bolagets överklagande. Länsstyrelsens beslut bör således upphävas.

DOMSKÄL

Miljödomstolen finner inte skäl inhämta förhandsbesked från EG-domstolen.

Vad SCA har anfört i miljödomstolen medför inte någon annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort. Överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2

Överklagande senast den 22 september 2008.

Nils-Gunnar Elisson                                   Lena Nilsson

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Nils-Gunnar Elisson och miljörådet Lena Nilsson. Föredragande har varit beredningsjuristen Linda Hämäläinen.

MÖD 2009:33

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2009-12-22

Målnummer:
M7546-08