Lagring av kvicksilver ----- Flytande kvicksilver förvarades i täta behållare. Miljödomstolen, som hade tagit fasta på att flytande avfall inte får deponeras, avslog bolagets ansökan om att få lagra avfallet i avvaktan på slutligt omhändertagande. Miljööverdomstolen fann att lagring av flytande kvicksilver i behållare av rostfritt stål inte utgjorde lagring innan bortskaffande (5 § 2 st. 3 avfallsförordningen) utan mellanlagring i avvaktan på behandling (5 § 2 st. 2 avfallsförordningen) eftersom flytande kvicksilver  enligt en statlig utredning troligtvis måste ges en stabiliserande behandling för att kunna deponeras. Därmed fanns det formella möjligheter att medge en treårig mellanlagringstid. En längre lagringstid kunde däremot inte medges eftersom lagret då skulle betraktats som en deponi, och flytande avfall inte får deponeras.


Lagrum:
9 kap. 6 § miljöbalken (1998:808); 4 §, 5 § 2 st. 2 och 3 samt 21 c § avfallsförordningen (2001:1063)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Vänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom 2007-04-05 i mål nr 1640-06, se bilaga A

KLAGANDE

Eka Chemicals Aktiebolag, 556022-9972, 445 80 Bohus

Ombud: Advokaten M.B.

SAKEN

Lagring av kvicksilver vid Eka Chemicals AB:s anläggningar i Bohus, Ale kommun, Västra Götalands län

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av miljödomstolens dom förordnar Miljööverdomstolen följande.

Miljööverdomstolen lämnar Eka Chemicals AB tillstånd enligt miljöbalken att vid bolagets anläggning i Bohus, Ale kommun, under tre år från denna dag lagra 290 ton kvicksilver i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett och åtagit sig i målet.

Miljööverdomstolen godkänner den i målet upprättade miljökonsekvensbeskrivningen.

Tillståndet får tas i anspråk även om domen inte vunnit laga kraft.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Eka Chemicals Aktiebolag (bolaget) har yrkat i första hand att tillstånd vid bolagets anläggningar i Bohus, Ale kommun, ska lämnas för lagring av kvicksilveravfall i avvaktan på slutligt omhändertagande av detta avfall, allt i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan och till denna bifogade bilaga A och i andra hand att bolaget lämnas sökt tillstånd med den begränsningen att lagringen av kvicksilver i såväl den befintliga som den planerade anläggningen ska omfatta en tid kortare än tre år.

UTVECKLANDE AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolaget har som grund för sitt förstahandsyrkande åberopat att verksamheten inte innebär deponering av flytande avfall enligt 4 § avfallsförordningen. Det föreligger därför inte hinder för det ansökta tillståndet på grund av nämnda bestämmelse.

Som grund för andrahandsyrkandet har anförts att med den begränsning som där anges innebär den sökta verksamheten lagring av avfall före behandling där lagringen avses ske för en kortare tid än tre år enligt 5 § andra stycket 2 avfallsförordningen. Något hinder enligt 4 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall kan därmed inte föreligga.

Utöver vad bolaget har anfört i miljödomstolen har bland annat följande omständigheter åberopats. Den sökta lagringen av kvicksilver kommer att ske på den plats där avfallet uppkommit och endast tillfälligt, i avvaktan på den behandling av avfallet som kommer att bli nödvändig för den slutförvaring som enligt 21 c § avfallsförordningen ska ske senast den 1 januari 2015. Lagringen utgör därmed inte "bortskaffande" enligt 4 § avfallsförordningen. Den sökta lagringen av kvicksilver kommer inte att ske på obestämd tid utan endast i avvaktan på en slutlagring i djupförvar. Bolagets ansökan avser inte någon deponi vid vilken avfall kommer att tas emot.

REMISSYTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Fiskeriverket har inte framfört några nya omständigheter.

Gryaab AB liksom Göteborgs stad, Göteborg Vatten stöder i allt väsentligt miljödomstolens uppfattning.

Naturvårdsverket har i sitt yttrande i Miljööverdomstolen ingen erinran mot att bolagets andrahandsyrkande bifalls. Detta då oklarhet råder om tillämpningen av 5 § andra stycket 2 och 3 avfallsförordningen, dvs om det är fråga om lagring innan bortskaffning eller lagring innan behandling. Vid oklarhet bör tolkning ske till den enskildes förmån. Verket hänvisar också till utredningen M 2005:2 om slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall. Förbudet mot deponering av flytande avfall innebär att bolagets förstahandsyrkande inte kan bifallas.

SGI, Statens Geotekniska Institut, har i sitt yttrande angett att lagringen av kvicksilver kan anordnas, under vissa förutsättningar, inom ett område med tillfredsställande totalstabilitet. SGI har därför ingen erinran mot bolagets ansökan med avseende på stabiliteten mot Göta älv.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser

Enligt 4 § avfallsförordningen och tillhörande bilaga är kvicksilver farligt avfall. Enligt samma bestämmelse är deponering ett bortskaffande som innebär att avfall läggs på en deponi. Flytande avfall får inte deponeras enligt 8 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Tillstånd till mellanlagring av mer än 1 ton farligt avfall är tillståndpliktigt enligt         9 kap. 6 § miljöbalken och bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Enligt 5 § avfallsförordningen avses med deponi en upplagsplats för avfall. Som deponi anses dock inte, enligt andra stycket punkt 2 och 3, en plats eller anläggning där avfall lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagring sker för en kortare period än tre år, eller lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för en kortare period än ett år.

Enligt 21 c § avfallsförordningen ska avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver och som inte är slutligt deponerat i enlighet med tillstånd meddelat med stöd av miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, senast den 1 januari 2015 bortskaffas på det sätt som anges i D 16 i bilaga 5 (djupförvar). Sådant avfall får inte före den 1 januari 2015 bortskaffas på sådant sätt att bortskaffande genom djupförvar omöjliggörs.

Enligt 21 d § avfallsförordningen kan Naturvårdsverket fr.o.m. den 1 januari 2010 medge dispens från förbudet i 21 c §, om föreskrivet bortskaffningsförfarande framstår som oskäligt.

Miljööverdomstolens bedömning

Det flytande kvicksilvret förvaras i täta behållare vilka lagras på bolagets fastighet. Kvicksilvret utgör farligt avfall. Naturvårdsverket liksom miljödomstolen har tagit fasta på att flytande avfall inte får deponeras. Bolaget har dock inte ansökt om tillstånd till deponering, utan om tillstånd till fortsatt lagring i behållare i avvaktan på den behandling av avfallet som kommer att bli nödvändig för den slutliga förvaring som skall ske enligt 21 c § avfallsförordningen. Miljööverdomstolen konstaterar att det således är fråga om en mellanlagring av kvicksilvret. Mellanlagring kan endast pågå upp till tre år, därefter blir lagringen att betrakta som en deponi. Eftersom flytande avfall inte får deponeras, kan bolagets förstahandsyrkande inte vinna bifall.

Enligt utredningen om slutförvaring av kvicksilveravfall (SOU 2008:19) s 32-36, måste troligtvis kvicksilver i flytande form ges en stabiliserande behandling för att kunna deponeras. Med hänsyn till detta bedömer Miljööverdomstolen att det inte är fråga om lagring innan bortskaffande (5 § 2 st. 3 avfallsförordningen) utan mellanlagring i avvaktan på behandling (5 § 2 st. 2 avfallsförordningen). Det finns således formella möjligheter att medge en treårig mellanlagringstid.

Den ansökta mellanlagringen kommer att ske i behållare av rostfritt stål på en väl tilltagen invallad betongplatta som är försedd med tak och väggar. Miljööverdomstolen finner med hänsyn härtill och vad i övrigt framgår av ansökan att mellanlagring i enlighet med bolagets andrahandsyrkande kan tillåtas. Några särskilda villkor erfordras inte.

Med hänsyn till att det är fråga om en redan pågående lagring inom fabriksområdet bör verkställighet medges.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast den 2008-06-04

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten, hovrättsrådet Liselotte Rågmark och adjungerade ledamoten Anders Enroth, referent. Enhälligt.

________________________________

BILAGA A

VÄNERSBORGS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

SÖKANDE

Eka Chemicals AB, 556022-9972

44580 BOHUS

Ombud: Advokat M.B.

SAKEN

lagring av kvicksilver vid Eka Chemicals AB:s anläggningar i Bohus, Ale kommun, Västra Götalands län

Ao: 108:2      x: 6420671    y: 1274807    SNI-kod: 24.13-1

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår Eka Chemicals AB:s ansökan.

_____________

BAKGRUND

Eka Chemicals AB driver kemisk processindustri på 60 platser i 30 länder. Bolagets huvudsakliga anläggningar finns i Bohus, norr om Göteborg. Industriområdet i Bohus är beläget väster om Bohus tätort, mellan Göta älv och riksväg 45. Göta älv utgör huvudvattentäkt för Storgöteborg. Vattenintaget finns vid Lärjeholm ungefär 10 km nedströms Bohus.

Verksamheten på industriområdet i Bohus består av tillverkning av kemiska produkter med elektrolys av salt som bas. Merparten av produkterna avsätts till cellulosa- och pappersindustrin. En annan huvudgrupp är råvaror för tvätt- och rengöringsmedel. Vidare produceras fin- och specialkemikalier för läkemedels-, elektronik-, verkstads-, textil- och oljeindustrin.

Under 2005 avslutade bolaget den tillverkning av klor/alkali som bedrivits vid fabrikerna. Tillverkningen av klor/alkali har gett upphov till avfall i form av b1.a. rent kvicksilver, som lagrats provisoriskt inom fabriksområdet. Eka Chemicals AB har nu ansökt om tillstånd att få lagra kvicksilveravfallet vid anläggningarna i Bohus i avvaktan på slutligt omhändertagande av avfallet.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har efter anmälan från Eka Chemicals AB förklarat att bolaget får ställa upp behållare innehållande totalt högst 290 ton kvicksilver inom bolagets anläggningar i Bohus fram till dess att Miljödomstolen avkunnar dom i målet. Uppställningen skall ske i enlighet med vad bolaget uppgivit och åtagit sig, inomhus och inom en invallning samt på sådant sätt att SGI:s belastningsrekommendationer följs.

ANSÖKAN

Eka Chemicals AB har begärt tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken att vid bolagets anläggningar i Bohus, Ale kommun, få lagra kvicksilveravfall i avvaktan på slutligt omhändertagande av detta avfall. Bolaget har vidare hemställt om omedelbar verkställighet av den dom vari tillstånd lämnas.

Eka Chemicals AB har anfört följande till utveckling av sin talan.

Orientering

Under 2004 beslutade Eka att lägga ned tillverkningen av klor/alkali. Nedläggningen genomfördes under september månad 2005. Nedläggningen av tillverkningen av klor/alkali gav upphov till avfall i form av bl.a. rent kvicksilver från kloralkalifabrikens celler. Detta kvicksilver lagras provisoriskt i behållare i en anläggning som tidigare utnyttjades för lagring av kalisalt.

Eka har för avsikt att anlägga ett nytt lager för kvicksilveravfallet, innanför en tankinvallning som tidigare utnyttjades för tillverkning av SPC. Läget för tankinvallningen framgår av bilaga C till ansökan. Det nya lagret kommer att utnyttjas i avvaktan på ett slutligt omhändertagande av kvicksilveravfallet.

I det nya lagret kommer Eka att lägga in även rent kvicksilver från dels återstående demontering av utrustningen för den nedlagda tillverkningen, dels återvinning av kvicksilverhaltigt avfall från Bohus som utförts i regi av SAKAB.

För det sökta tillståndet bör föreskrivas ett allmänt villkor av sedvanligt slag.

För Ekas industriområde gäller en av Länsstyrelsen i Älvsborgs län den 23 november 1951 fastställd byggnadsplan. Det planerade lagret kommer att ligga i ett område som i denna reserverats för industriändamål. Den sökta verksamheten står således inte i strid mot gällande detaljplan.

Sökt verksamhet

Kvicksilveravfallet kommer att lagras i behållare av rostfritt stål á 2 000 kg. Högst ungefär 290 ton kvicksilver kommer att lagras. Behållarna har en godstjocklek om 4 mm och en volym om 0,179 m3. De kommer att vara placerade på en invallad betongplatta med tak och väggar av plåt. Invallningens kapacitet uppgår till drygt 40 m3, d.v.s. betydligt mer än kvicksilvrets volym om maximalt 22 m3.

Lagret kommer att lokaliseras till en betongplatta avsedd för lagertankar. Plattan har funnits på plats i 15 år. Några synliga sprickor finns inte. En avjämning med ytterligare betong kommer att påföras den befintliga plattan för att jämna ut mot tankfundamenten som är högre än den omkringliggande plattan.

Kvicksilverkärlen kommer att ställas upp i fyra kvadrater med gångvägar mellan kvadraterna. I botten av varje kvadrat läggs en presenning i syfte att möjliggöra kontroll av läckage, något som Eka bedömer som osannolikt. Ovanför presenningen läggs en plywoodskiva för att skydda denna. Konstruktionen underlättar också en eventuell sanering.

Bolaget planerar att lagra kvicksilvret i Bohus till dess att en godkänd anläggning för slutlig förvaring finns att tillgå (djupförvar eller dylikt). Enligt de planer som bolaget känner till skulle ett djupförvar kunna bli aktuellt någon gång mellan 2010 och 2015. Alternativet till djupförvar är att exportera kvicksilvret till saltgruvor i Tyskland. Detta alternativ är för närvarande inte möjligt på grund av rådande exportförbud. Kostnaderna för att djupförvara kvicksilvret är mycket osäkra. En grov uppskattning är ca 50 - 100 Mkr.

Se vidare teknisk beskrivning, bilaga A till ansökan.

Lokalisering

Behållarnas konstruktion gör att lagringen av kvicksilver är mycket säker oavsett lokaliseringen. Eka Chemicals anser ändå att man måste ha kunskap, teknik och resurser för att hantera ett läckage, hur osannolikt ett sådant än är. Det innebär att det vid platsen för lagringen bör finnas personal som är kunnig i kvicksilverhantering och teknisk utrustning för att kunna ta hand om ett läckage.

Eka Chemicals har framförallt förhandlat med SAKAB om förvaring men de har sagt nej med hänvisning till de stora ekonomiska riskerna. Kontakter har även tagits med de som Eka Chemicals bedömer vara de mest kompetenta (förutom SAKAB), d. v. s. de som har teknik, kunskap och resurser som krävs för aktuell hantering; avfallsföretagen RECI i Göteborg och Stena Metall i Göteborg. Båda dessa företag har svarat att de inte har möjlighet.

Akzo Nobel (moderbolag till Eka Chemicals) har flera anläggningar i Sverige. Av dessa bedöms tre vara av den storleken och ha den tillgång till resurser som krävs för aktuell lagring; Eka Chemicals AB:s anläggning i Stockvik (Sundsvalls kommun), Akzo Nobel Base Chemicals AB:s anläggning i Skoghall (Hammarö kommun) och Akzo Nobel Functional Chemicals AB:s anläggning i Stenungsund (Stenungsunds kommun).

Vid anläggningen i Skoghall finns kompetens och erfarenhet av kvicksilver. Anläggningen är dock lokaliserad nära Vänern (vattentäkt) vilket är jämförbart med Bohus. Vid anläggningen i Stockvik finns ingen större erfarenhet av kvicksilver och ingen teknisk utrustning för omhändertagande av kvicksilver (reningsverk). Anläggningen är dessutom lokaliserad nära Sundsvallsbukten. Vid anläggningen i Stenungsund finns ingen erfarenhet av kvicksilver och ingen teknisk utrustning.

Ingen av ovan angivna anläggningar är positiva till att lagra kvicksilver. Eka Chemicals och systerbolagens gemensamma bedömning är att förvaringen är säker, oavsett lokaliseringen, Dessutom innebär transporten i sig en risk som undviks genom att inte flytta materialet från Bohus. Inget av alternativen kan därför anses från miljösynpunkt bättre - totalt sett - än Bohus.

Skyddsåtgärder

Ansvaret för lagringen av kvicksilver kommer att vila på personal med lång tids erfarenhet av hantering av kvicksilver, både som råvara och avfall.

Vid anläggningarna i Bohus finns ett system för att ta om hand kvicksilver vid en eventuell olycka; dels ett särskilt reningsverk för kvicksilverhaltigt avloppsvatten ("Hg-reningen"), dels en anläggning för rening av kvicksilverhaltig jord m.m. ("jordreningen").

Industriområdet är inhägnat med grindar som för närvarande bevakas dygnet runt. Byggnaden för det planerade kvicksilverlagret kommer att vara låst, och ingen annan verksamhet kommer att bedrivas i dess närhet. Det bedöms därmed vara tillräckligt att lagret ronderas med jämna intervaller samt att det med hjälp av en kvicksilverdetektor kontrolleras att inga emissioner sker i lokalen.

Sannolikheten för att det skall ske ett utsläpp till luft eller vatten är ytterst liten. Även om det mot förmodan sker ett jordskred bör behållarna klara belastningen. Det enda tänkbara scenario som kan leda till ett utsläpp är rimligen ett kriminellt agerande.

Miljökonsekvensbeskrivning

Den sökta lagringen bedöms inte ge upphov till några emissioner.

Dagvattnet utanför betonginvallningen avleds till Göta älv, för närvarande via kontrollstationer. Under 2007 kommer Eka att uppföra en anläggning för uppsamling och behandling av dagvatten från i vart fall södra delen av industriområdet. Sannolikt kommer denna att byggas ut för den norra delen (dit det planerade kvicksilverlagret kommer att lokaliseras) inom de närmaste åren.

Bolaget har varit i kontakt med SGI för ett utlåtande om huruvida SGI:s krav från skredsynpunkt uppfylls. Enligt SGI behövs inte något utlåtande, eftersom SGI granskat det bygglov som meddelats för tanklagret och då belastningen av kvicksilverbehållarna kommer att vara betydligt mindre än tanklagrets belastning. Belastningen av kvicksilverbehållarna uppskattas till ca 250 ton, vilket skall jämföras med den dimensionerade belastningen av tanklagret som uppskattas till ca 2 330 ton.

Övervakning av vattenmiljön i Göta älv har sedan mitten av 1950-talet skett genom Göta Älvs Vattenvårdsförbund, som är en sammanslutning av kommuner och industrier med intressen i provtagningsstationer. En provtagningsstation är belägen vid Surte, ca 2,2 km nedströms Ekas industriområde. Rinntiden i älven från Eka Nobel till mätstationen i Surte är ca 1,5 h och rinntiden till Lärjeholm ca 8 h.

Från Eka Chemicals område avleds enbart kylvatten och dagvatten (regnvatten) till älven. Normalt är vattnet opåverkat. För att upptäcka ev. olycksutsläpp via framförallt dagvattnet finns flera mätstationer installerade, med kontinuerlig mätning och övervakning, för att snabbt få larm, kunna åtgärda och informera bl.a. vattenverket i Göteborg. Göteborgs va verk kan dessutom stänga vattenintaget vid Lärjeholm och under en period utnyttja Delsjöarna som vattentäkt.

Se vidare miljökonsekvensbeskrivningen, bilaga A till ansökan. Bedömningen är att det är ytterst osannolikt att verksamheten medför några negativa miljöeffekter.

MOTSTÅENDE INTRESSEN

Räddningsverket har avstått från att yttra sig.

Fiskeriverket har anfört följande.

Fiskeriverket anser att sökanden i första hand bör finna en alternativ lokalisering för lagring av kvicksilver eftersom ett läckage kan ge allvarliga skador på fiskbestånden i Göta älv. I andra hand kan dock Fiskeriverket godta en fortsatt förvaring enligt ansökan i avvaktan på slutligt omhändertagande eftersom risken för läckage bedöms vara liten och det finns uppenbara svårigheter att hitta alternativa förvaringsplatser. Om miljödomstolen finner verksamheten tillåtlig anser Fiskeriverket att ett sådant tillstånd bör vara tidsbegränsat.

Fiskeriverket menar att det är olämpligt att förvara stora mängder kvicksilver i anslutning till Göta älv, även om olycksrisken är liten, eftersom ett läckage kan ge allvarliga skador på fiskbestånden i älven. Älven innehåller fiskbestånd av stort allmänt intresse. Om älven kvicksilverkontamineras kan överlevande fisk dessutom bli olämplig för humankonsumtion.

Fiskeriverket anser för övrigt att miljökonsekvensbeskrivningen bättre bör beskriva fiskbestånd och fiske i älven och vilka konsekvenser för miljö och hälsa ett utläckage av kvicksilver från anläggningen skulle kunna ge.

Om bättre alternativ till förvaring och möjligheter till slutomhändertagande saknas, kan dock Fiskeriverket acceptera att lagring och hantering sker i enlighet med ansökan. Dock anser Fiskeriverket att ett tillstånd i sådana fall bör tidsbegränsas.

Göteborgs Vatten- och avloppsverk har anfört följande.

Den föreslagna lokaliseringen är olämplig med tanke på risk för skred och översvämning och förorening av råvattentäkten som följd. Redan den befintliga verksamheten på Eka Chemicals område innebär risk för påverkan på Göta älv och att förvara stora mängder flytande kvicksilver på platsen innebär ytterligare en risk.

Ett medgivande från Miljödomstolen till lagring av kvicksilvret på platsen kan på lång sikt medföra att kvicksilvret riskerar att bli kvar på platsen även om verksamheten upphör.

Va-verket avstyrker att tillstånd medges till lagring av kvicksilvret i Bohus. Om ingen lämpligare placering kan hittas i Sverige bör verksamheten ansöka om dispens från exportförbudet.

Gryaab AB har anfört följande.

Gryaab anser den föreslagna lokaliseringen i Bohus som olämplig. Redan nuvarande verksamhet, med hantering av stora mängder kemikalier som är brandfarliga, frätande o.s.v. medför risk för olyckor med negativa miljökonsekvenser som följd. Göta älvdalen är skredkänslig även om åtgärder vidtagits för att minimera riskerna för fabriksområdet. Området riskerar dessutom att översvämmas vid extrema vädersituationer.

Att till ovan nämnda befintliga risker addera ytterligare en risk i form av Sveriges största lagerplats för kvicksilveravfall bedömer Gryaab inte vara optimalt vare sig ur lokaliseringssynpunkt eller risksynpunkt. Att platsen ligger intill Göteborgs råvattentäkt, Göta älv, försämrar förutsättningarna ytterligare.

Om Miljödomstolen medger ansökt tillstånd (även om det är tidsbegränsat) finns risk att förvaringen invid Göta älv permanentas. På lång sikt skulle det kunna medföra att kvicksilvret blir kvar på platsen även om verksamheten upphör.

Gryaab avstyrker att tillstånd medges till förvaring av kvicksilver på Eka Chemicals fastighet i Bohus. Om det inte finns någon lämpligare lokalisering i Sverige anser Gryaab att Eka Chemicals skall ansöka om dispens för exportförbudet. De saltgruvor i Tyskland som nämnts förefaller vara en bättre plats än en tillfällig uppställning i Bohus.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har anfört följande.

Länsstyrelsen anser att Eka Chemicals AB under en period av tre år skall utreda alternativa platser för lagringen. Ambitionen skall vara att hitta en gemensam lagringsplats för det kvicksilver som använts vid kloralkalitillverkningen hos Eka Chemicals AB i Bohus och Hydro Polymers AB i Stenungsund.

Sverige har en nationell strategi för att fasa ut användningen av kvicksilver. Enligt denna skall användandet av kvicksilver i Sverige upphöra senast år 2010. År 2015 skall avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver föras till slutförvaring i bergrum. Huvuddelen av kvicksilvret, flera hundra ton, kommer från landets två kloralkaliindustrier. Någon nationell strategi för hur detta kvicksilver skall tas omhand fram till år 2015 finns inte.

Avfallet som bolaget ansöker om att få lagra består av metalliskt, flytande kvicksilver. Det kommer att förvaras i stålbehållare med 2000 kg kvicksilver i varje behållare. Ansökan omfattar lagring av upp till 290 ton kvicksilver

Enligt Länsstyrelsens bedömning är risken för att det lagrade kvicksilvret skall nå recipienten oerhört liten. Stålbehållarna är närmast oförstörbara och de förvaras på östra delen av industriområdet, så långt från älven som möjligt, på en invallad betongplatta där belastningen är godkänd ur skredsynpunkt av Statens Geologiska Institut, SGI. Industriområdet som sådant har dessutom varit föremål för ett antal åtgärder syftande till att så långt som möjligt säkra området med avseende på skredrisk och översvämningar.

Detta till trots anser Länsstyrelsen att den tid då behållarna förvaras på området måste begränsas så långt som möjligt. Länsstyrelsen delar Va-verkets och GRYAAB:s uppfattning att den aktuella platsen inte är lämplig för långsiktig förvaring av kvicksilver. Området är klassat som skredområde och ligger intill råvattentäkten för drygt en halv miljon människor. Det är därför av stor vikt att bolaget hittar en bättre lämpad plats.

Den enda kvarvarande kloralkalifabriken i Sverige är Hydro Polymers AB:s anläggning i Stenungsund. Hydro Polymers har tagit beslut att fortsätta produktionen efter 2010 med en ny kvicksilverfri process. Bolaget räknar med att avveckla kvicksilverprocessen under eller strax innan 2010. Detta innebär att ytterligare ca 200 ton kvicksilver kommer att behöva lagras fram till dess att slutförvaringen är klar att tas i bruk.

Länsstyrelsen menar att dessa två faktorer - den olämpliga placeringen i Bohus och de ytterligare tillkommande mängderna i närbelägna Stenungsund - talar för att det borde gå att samordna lagringen på en plats som är lämpligare från miljö- och säkerhetssynpunkt.

Länsstyrelsen anser att Eka Chemicals AB under en period av tre år skall utreda alternativa platser för lagringen. Ambitionen skall vara att hitta en gemensam lagringsplats för Ekas och Hydros kvicksilver.

Naturvårdsverket har anfört följande.

Naturvårdsverket bedömer att det ur miljöskyddssynpunkt inte finns några hinder för den sökta lagringen av kvicksilver på sätt som angivits i ansökan.

Mellanlagring av avfall för längre tid än ett år innan avfallet ska bortskaffas klassas som deponering, 5 § avfallsförordningen (2001:1063). Problem med deponering av det aktuella avfallet uppkommer på grund av förbud mot att deponera flytande avfall, 8 § förordning (2001:512) om deponering av avfall, och på grund av gällande gränsvärden för vad som får läggas på en deponi för farligt avfall, NFS 2004:10 (Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall).

Kvicksilverhaltigt avfall ska föras till permanent förvaring djupt ner i berg (21 c § avfallsförordningen och D 16 i bilaga 5 till avfallsförordningen). Det djupa bergförvaret ska vara färdigt så att befintligt kvicksilverhaltigt avfall med en högre halt av kvicksilver än 0,1 % kan föras dit senast år 2015. Naturvårdsverket har för att stödja regeringens målsättning att avfallet ska tas om hand i Sverige gjort ett tillägg i Strategin för hållbar avfallshantering, Sveriges avfallsplan, som anger att utförsel av avfall med en kvicksilverhalt överstigande 0,1 viktprocent inte ska tillåtas för bortskaffande.

Naturvårdsverket bedömer att lagring av kvicksilver i enlighet med vad som har angivits i ansökan inte utgör någon påtaglig risk för hälsa eller miljö.

Nu gällande regler tillåter inte, som omtalats ovan, att kvicksilvret mellanlagras eller deponeras. Detta innebär att det är svårt att peka på ett lagligt tillfälligt omhändertagande av kvicksilveravfallet fram tills dess att ett slutförvar finns tillgängligt.

Kvicksilver får inte föras ut ur landet för bortskaffande men kan efter medgivande av Naturvårdsverket föras ut för återvinning till godkänt återvinningsföretag (Rådets förordning (EEG) 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen). Om så skulle ske försvinner en stor del av underlaget till det planerade slutförvaret och det är tveksamt om det då finns ekonomiska förutsättningar för ett nationellt slutförvar av kvicksilver. Det skulle också vara helt emot vad Sverige i många år har drivit inom EU och internationellt; att kvicksilver inte ska återvinnas utan tas bort från kretsloppet och slutgiltigt förvaras på säkert sätt.

EU-kommissionen beslutade den 26 oktober 2006 om ett förslag till ny förordning gällande exportförbud och säker lagring av kvicksilver (KOM(2006) 636 slutlig). Förordningsförslaget presenterades i rådsarbetsgruppen för miljö den 12 december 2006 och kommer att förhandlas i rådet och Europaparlamentet med start i januari 2007. Enligt förslaget skall export av kvicksilver från gemenskapen vara förbjudet fr.o.m. den 1 juli 2011. I förslaget tillåts lagring av flytande ostabiliserat kvicksilver i underjordiska saltgruvor som anpassats för avfallsdeponering eller i en anläggning som uteslutande är avsedd och utrustad för tillfällig förvaring av metalliskt kvicksilver före dess slutliga bortskaffande.

Eka Chemicals AB har genmält följande.

Begreppet deponering definieras i 4 § avfallsförordningen (2001:1063) som "bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på en deponi". Begreppet deponi definieras i 5 § som "upplagsplats för avfall". Som deponi anses dock inte, enligt samma paragraf, en plats eller anläggning där avfall lagras innan det bortskaffas om lagringen sker för en kortare period än ett år. Syftet med 5 § avfallsförordningen torde vara att förhindra att avfall lagras på obestämd tid, utan att de bestämmelser som gäller för deponering iakttas.

Eka Chemicals AB har i målet begärt tillstånd att lagra kvicksilver i avvaktan på en slutlagring i djupförvar. Enligt 21c § avfallsförordningen skall nämnda bortskaffande vara genomfört senast den 1 januari 2015. Sökt lagring kommer alltså inte att ske på obestämd tid. Det sökta lagret bör därför betraktas som ett mellanlager och inte som en deponi. Under alla förhållanden kommer det sökta lagret att utgöra ett mellanlager under det första året, och det är endast under denna tid som det kommer att tillföras avfall till lagret. Någon deponering enligt definitionen i 4 § avfallsförordningen kommer därmed inte att bli aktuell, vilket innebär att förordningen (2001:512) om deponering av avfall inte är tillämplig. Om förordningen om deponering av avfall, inklusive förbudet mot deponering av flytande avfall likväl skulle anses tillämplig, skulle Eka tvingas flytta lagret med kvicksilver varje år fram till år 2015, vilket skulle vara helt orimligt, såväl från ekonomisk synpunkt som från miljösynpunkt. Eka anser sammanfattningsvis att det inte föreligger något rättsligt hinder för den sökta verksamheten enligt avfallsförordningen eller deponeringsförordningen.

Eka Chemicals AB har genomfört en lokaliseringsutredning. Resultatet finns redovisat i ansökan. Den slutsats som dras är att någon från miljösynpunkt bättre lokalisering inte finns att tillgå. Hydro Polymers Aktiebolag avser att lagra sitt kvicksilver vid bolagets anläggning i Stenungsund och är inte intresserat att även lagra kvicksilver från Eka Chemicals AB.

Som anförts skall lagring i Bohus endast ske till dess att en godkänd anläggning för slutlig förvaring finns att tillgå (djupförvar eller dylikt). Det är således inte någon "långsiktig förvaring" som bolaget begär tillstånd till. Alternativt skulle kvicksilvret kunna exporteras. Detta alternativ är dock för närvarande inte möjligt på grund av rådande exportförbud. En tidsbegränsning av tillståndet är således svår att sätta. En ansökan från annan verksamhetsutövare om dispens från exportförbud avseende kvicksilver är för närvarande föremål för prövning i regeringen. Eka Chemicals AB är positivt inställd till att söka dispens men avvaktar regeringens prövning i det andra ärendet.

DOMSKÄL

Ansökan avser tillstånd till lagring av flytande kvicksilver i behållare på Eka Chemicals AB:s industriområde i Bohus.

Kvicksilver är ett av de allvarligaste miljögifterna som finns. Då kvicksilver är ett grundämne bryts det heller inte ner. Mot bakgrund härav har statsmakterna bestämt att användningen av kvicksilver i Sverige i princip skall upphöra senast år 2010. Det avfall som finns till följd av tidigare användning måste tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö.

Vad gäller slutligt förvar av kvicksilver stadgas i 21 c § avfallsförordningen (2001:1063) att avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver och som inte är slutligt deponerat med erforderligt tillstånd senast den 1 januari 2015 skall bortskaffas genom underjordsförvar (anläggning för permanent lagring av avfall i djupt bergförvar). Tidpunkten är bestämd till så sent som 2015 för att det skall finnas tillräcklig tid för att utreda erforderliga tekniska och organisatoriska lösningar för förvaret. Det är respektive verksamhetsutövare som har ansvaret för att bestämmelsen om slutförvar skall kunna uppfyllas och det är ett begränsat antal verksamhetsutövare som drabbas av bestämmelsen (Eka Chemicals AB är en av fyra dominerande avfallsinnehavare). Utredningen om slutförvar av kvicksilver har i sitt slutbetänkande SOU 2001:58 (Kvicksilver i säkert förvar) utgått ifrån att en lösning på slutförvarsfrågan i första hand bör sökas via en samverkan mellan de företag som innehar den helt övervägande delen av det höghaltiga kvicksilveravfallet.

Såvitt framkommit i målet har Eka Chemicals AB hittills endast vidtagit begränsade åtgärder i syfte att uppfylla slutförvarsbestämmelsen. Detta torde delvis kunna förklaras med de stora kostnader som är förknippade med tillkomsten av ett underjordsförvar samt en förhoppning om att förvarsfrågan löses genom annans försorg. Möjligen avvaktar bolaget också de dispensmöjligheter från underjordsförvaret som öppnas för Naturvårdsverket fr.o.m. 2010 (jfr 21 d § avfallsförordningen (2001:1063). En sådan passivitet är emellertid inte godtagbar. Den omständigheten att dispensmöjligheten öppnas först 2010 är tvärtom avhängig av att det bedömts vara av vikt att verksamhetsutövarna först noga utreder vilka lösningar som står till buds innan dispensfrågor börjar avhandlas.

Under alla förhållanden innehar Eka Chemicals AB idag stora mängder kvicksilver som efter nedläggningen av kloralkalifabriken är att betrakta som avfall.

Kvicksilveravfallet utgörs av rent kvicksilver från kloralkalifabrikens celler och föreligger i flytande form. Som Naturvårdsverket anfört innehåller 8 § 1 p förordningen (2001:512) om deponering av avfall ett förbud mot deponering av flytande avfall. Deponering är ett bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på deponi. Med deponi avses en upplagsplats för avfall, bl.a. en plats eller anläggning där avfall lagras för längre tid än ett år (se 4 - 5 §§ avfallsförordningen).

Den av Eka Chemicals AB ansökta lagringen - som avser en tidsperiod överstigande ett år - strider således mot deponeringsförbudet i 8 § 1 p förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Eka Chemicals AB synes mena att det aldrig varit lagstiftarens mening att förbjuda en sådan tidsbegränsad lagring som det här är fråga om. Eventuella oegentligheter i lagstiftningen bör emellertid lösas genom lagstiftningsåtgärder och inte genom åsidosättande av gällande regler; åtminstone inte när reglerna är så klara som här.

Det kan således konstateras att det föreligger legala hinder mot ansökt lagring. Härutöver förtjänar emellertid även anmärkas följande.

Bolagets industriområde i Bohus är beläget på ett skredkänsligt område och direkt invid Göta älv, ungefär 1 mil uppströms Göteborgs kommuns dricksvattenintag. Det lämpliga i att placera ett stort lager av kvicksilver här kan därför starkt ifrågasättas. Det enda som talar för en sådan lokalisering är att kvicksilvret redan finns där. Övriga omständigheter gör emellertid att alternativa lokaliseringar måste utredas seriöst och noggrant. Vad Eka Chemicals AB presenterat i detta avseende kan inte anses tillräckligt för slutsatsen att industriområdet i Bohus är den bästa lokaliseringen.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (formulär A)

Överklagande skall ges in till Vänersborgs tingsrätt, Miljödomstolen, senast den 26 april 2007 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen.

Göran Stenman

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Göran Stenman och miljörådet Joen Morales.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2008-05-07

Målnummer:
M3598-07