Sluttäckning av deponi ----- Kravet på jungfruliga massor för sluttäckning av en deponi (utanför tätskiktet) ansågs vara en mer ingripande åtgärd än vad som behövdes och inte förenlig med principen om resurshushållning. Kostnaden var heller inte rimlig i jämförelse med nyttan av åtgärden. I stället delade Miljööverdomstolen kommunens uppfattning att om föroreningshalten i de tillförda jordmassorna underskrider de nivåer som anges för mindre känslig markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889, så får massorna nyttiggöras i sluttäckningen.


Lagrum:
2 kap. 3 §, 5 § och 7 §, 26 kap. 9 § 2 st. miljöbalken (1998:808); Förordningen (2001:52) om deponering av avfall; Naturvårdsverkets rapport 4638 Generella riktvärden för förorenad mark; Naturvårdsverkets rapport 4889 Förslag till riktvärden för förorenade bensinstationer

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom den 22 september 2006 i  mål nr M 678-06, se bilaga A

KLAGANDE

Motala kommun

591 86 Motala

Ombud: tekniske chefen A.L

MOTPART

Länsstyrelsen i Östergötlands län

581 86 Linköping

SAKEN

Sluttäckning av deponi

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Östergötlands län beslut den 31 januari 2006, dnr 555-17779-05, på det sättet att punkten 5 skall ha följande lydelse.

5. Om föroreningshalten i tillförda jordmassor underskrider de nivåer som anges för mindre känslig markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889 får massorna nyttiggöras i sluttäckningsarbetena, t.ex. i deponins skyddstäckning utanför tätskiktet.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Motala kommun (kommunen) har yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom föreskriver att punkten 5 i Länsstyrelsens i Östergötlands län beslut den 31 januari 2006, dnr 555-17779-05, ges följande lydelse.

5. Om föroreningshalten i tillförda jordmassor underskrider de nivåer som anges för mindre känslig markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889 får massorna nyttiggöras i sluttäckningsarbetena, t.ex. i deponins skyddstäckning utanför tätskiktet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län (länsstyrelsen) har bestritt ändring.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har utöver vad som finns antecknat i miljödomstolens dom tillagt följande.

Kommunen

Det är orimligt att föreskriva att jordmassor som används för sluttäckning av en deponi skall vara renare än marken i områden som används för mindre känslig markanvändning (MKM) enligt Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889 (exempelvis kontor, lättare industri och sällanköpshandel). Det är än mer orimligt att föreskriva att massorna skall uppfylla krav som i många delar är strängare än de som gäller för känslig markanvändning (KM - exempelvis bostäder, förskolor och daghem). Icke desto mindre är det senare faktiskt innebörden av den föreskrift som överklagandet avser.

Länsstyrelsen och miljödomstolen har tillämpat 2 kap. 3 § miljöbalken. Vare sig länsstyrelsen eller miljödomstolen har dock redovisat någon avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken gäller kraven på hänsyn enligt 2 kap. 2-6 §§ endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Eftersom miljöbalken skyddar flera olika intressen, som ibland är oförenliga med varandra, bör en bedömning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken också innefatta en avvägning mellan de olika skyddade intressena. Kommunen gör vidare gällande att nyttan med det försiktighetsmått som föreskrivits genom punkten 5 i länsstyrelsens beslut är mycket begränsad samt att konsekvenserna (ekonomiska och miljömässiga) av försiktighetsmåttet blir mycket negativa.

Resurseffektivitet och ekonomisk rimlighet

Det stora flertalet av de svenska deponierna bedöms inte kunna uppfylla deponeringsförordningens krav och skall därför avslutas, vilket bl.a. innebär att de skall sluttäckas. Det är fråga om flera hundra (kanske 300-400) deponier som måste sluttäckas. Om man antar att varje deponi har en yta om i genomsnitt 5 ha, vilket får anses vara ett konservativt antagande, kommer det att behövas i storleksordning 20 miljoner ton sluttäckningsmassor (motsvarar mer än 500 000 lastbilslast) i Sverige inom de närmsta 10 åren. I den svenska avfallsplanen påpekas särskilt att låga kostnader och resurshushållning är ett motiv till att använda olika avfallsslag för sluttäckning. Punkt 5 i länsstyrelsens föreläggande omöjliggör användning av de flesta avfallsslag. Det är t.o.m. tveksamt om vanliga schaktmassor uppfyller de krav som följer av den aktuella föreskriften. Detta är en allvarlig brist ur resurshushållssynpunkt. Kommunen anser att bristen är så allvarlig att punkten 5 i föreläggandet knappast kan vara förenlig med resurshushållningsprincipen i 2 kap. 5 § miljöbalken.

Punkten 5 i länsstyrelsens föreläggande är oförenlig med miljöbalken oaktat de ökade kostnader föreskriften medför för kommunen. Vid antagandet att föreläggandet innebär att jungfruliga massor måste användas i täckskiktet kan kostnadsökningen försiktigtvis uppskattas till 100 kr/kvadratmeter (ca 50 kr/ton), vilket för nuvarande deponi innebär en total kostnadsökning om ca 6 milj. kr. Om man dessutom lägger till planerade deponiytor uppgår kostnadsökningen till ca 18 milj. kr. En sådan kostnadsökning är i sig orimlig. Exemplet förutsätter dessutom att erforderlig mängd jungfruliga massor kan uppbådas, vilket kan ifrågasättas. Den aktuella föreskriften är således inte förenlig med 2 kap. 7 § miljöbalken ens vid en vanlig kostnad/nyttoavvägning.

Nytta och risker

Även för framtiden gäller att deponin - liksom andra deponier - av praktiska skäl kommer att behöva betraktas som förorenat område. Det kommer, som länsstyrelsen också medgivit vid miljödomstolen, att bli nödvändigt att införa någon form av restriktioner till skydd för deponins skyddsskikt. Som exempel kan anges att grävning, ledningsdragning eller anläggande av fundament i skyddsskiktet inte bör tillåtas. Det är alltså inte så att en effektiv och miljösäker avslutning av deponin kommer att onödiggöra särskilda hänsyn vid den framtida användningen av deponiområdet. Markens historia, nuvarande och framtida användning måste enligt kommunens mening utgöra utgångspunkten för den riskbedömning som krävs för att bedöma nyttan av det av länsstyrelsen föreskrivna försiktighetsmåttet. För en avslutad deponi innebär detta att utgångspunkten är att skyddsbehovet är mindre än på andra platser i samhället.

Kommunen ifrågasätter inte det nödvändiga i att så långt som möjligt begränsa den diffusa föroreningsspridningen från förorenad jord. Detta innebär att vissa typer av massor inte kommer att kunna återanvändas var som helst. Vid en avslutad deponi är dock förutsättningarna mycket goda för att använda massor som inte kan användas på andra platser i samhället. För en hållbar utveckling och ett fungerande kretslopp är det, enligt kommunens mening, viktigt att göra rimliga avvägningar när det gäller återanvändning av restprodukter. Onödigt stränga miljökrav bör därför inte tillåtas hindra en lämplig återanvändning av restprodukter som inte kan användas på andra håll i samhället.

För övrigt kan kommunen konstatera att flera miljödomstolar tidigare har föreskrivit tillståndsvillkor för deponier som innebär att massor som uppfyller MKM-riktvärdena får användas utanför sluttäckningens tätskikt.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har i sin bedömning utgått från att området skall kunna lämnas utan att det utgör en risk för människors hälsa och miljö. Deponin är belägen relativt tätortsnära och dess omgivningar nyttjas idag i stor utsträckning för rekreationsändamål, bl.a. som golfbana, elljusspår och strövområden.

När det gäller användningen av MKM och KM som gränsvärde instämmer länsstyrelsen i miljödomstolens bedömning.

De ekonomiska vinster med att använda avfall som anläggningsmaterial är stora huvudsakligen beroende på att deponiskatt då inte behöver erläggas (435 kr/ton). Att använda avfall kan vara ett bra sätt att spara på jungfrulig råvara, vilket också är en avsikt med deponiskatten. Risken finns dock att för miljön olämpliga material kan komma att användas om inte restriktiv bedömning tillämpas. Om material överstigande de föroreningar som länsstyrelsen förelagt om ska användas ovan tätskikt bör de i så fall bedömas från fall till fall, t.ex. beroende på avfallets ursprung, ingående föroreningar och lakning. Miljökonsekvenserna bör bedömas specifikt för den aktuella deponin. Utan ett sådant underlag bör användningen av schaktmassor med föroreningshalter överstigande de i länsstyrelsens föreläggande begränsas till användning som konstruktionsmaterial under tätskikt, t.ex. för anläggande av körbanor, mellantäckning och terrassering av deponin.

Länsstyrelsen vill också hänvisa till 4 § förordningen (2001:52) om deponering av avfall. En användning av avloppsslam för gödsel- eller jordförbättringsändamål är undantagen enligt 4 § p 1. En användning av slam utöver detta eller av förorenade jordar (ej inert avfall) vid markarbeten är dock inte undantaget (4 § p 2). Enligt länsstyrelsens mening är en sådan användning därmed endast möjlig vid ett återvinningsförfarande enligt avfallsförordningen (2001:1063) bilaga 4 p R11 (avfallet upphör vara avfall). Ett sådant återvinningsförfarande innebär bl.a. att avfallets funktion och miljöeffekter ska motsvara det jungfruliga material som annars skulle ha använts. Halterna som länsstyrelsen föreskrivit i punkt 5 har bedömts ge motsvarande miljöeffekter som ett jungfruligt material.

Länsstyrelsen vill kommentera siffran "20 miljoner ton" i kommunens skäl för ändring. I Sveriges bryts idag i grus- och bergtäkter nästan 85 miljoner ton material per år, ca 20 miljoner ton fördelat på 10 år är i det sammanhanget inte en hög siffra. I skyddsskikt används dock normalt sett, mest schaktmassor som ej är förorenade och som tidigare deponerades på s k schaktmassedeponier. Tillgång på sådana massor varierar för olika deponier. För Tuddarps del bedöms tillgången till rena massor som god.

Halterna i punkten 5 bygger huvudsakligen på kraven angående föroreningar i den färdiga jordprodukten enligt SP:s certifieringsregler för P-märkning av  anläggningsjord. Syftet med certifieringen är enligt reglerna bl.a. att "främja ett miljömässigt och ekonomiskt kretslopp av för ändamålet lämpliga restprodukter genom att förhindra såväl inblandning av olämpliga råvaror som inblandning av för höga halter näringsämnen".

Kommunens bemötande

EG-domstolen har i rättsfallet C-6/00 Abfall Service AG uttalat att en deponering av avfall i en nedlagd gruva är att betrakta som en återvinningsåtgärd om dess huvudsyfte är att avfallet kan användas genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för ändamålet. Kommunen konstaterar mot bakgrund av detta avgörande att länsstyrelsens påstående i fråga om förutsättningar för återvinning är felaktigt. Återvinning förutsätter inte att avfallets funktion och miljöeffekter motsvarar det jungfruliga material som annars skulle ha använts. Lämpligt avfall som används för konstruktionsändamål i eller vid avfallsdeponier upphör att utgöra avfall senast i det ögonblick det används. Deponeringsförordningen - som endast är tillämplig på bortskaffande av avfall - kan således inte anses utgöra något hinder mot användning av lämpliga massor (avfall och andra massor) för konstruktionsändamål.

Länsstyrelsen anger att 20 miljoner ton massor över 10 år inte är särkilt mycket i förhållande till vad som årligen bryts i Sverige för andra ändamål. Vidare anger länsstyrelsen att tillgången till rena schaktmassor för Tuddarps del bedöms vara god. Kommunen delar inte länsstyrelsens bedömningar. Sluttäckning av avfallsdeponier är en i samhället relativt marginell företeelse i förhållande till vägbyggnationer och liknande. Detta innebär dock inte att 20 miljoner ton massor är en liten mängd.

Det är förvånande att länsstyrelsen anser sig kunna marginalisera en besparing av så stora mängder jungfruligt material. De "rena" schaktmassor som länsstyrelsen hänvisar till är oftast inte tillräckligt rena för att uppfylla de av länsstyrelsen ställda kraven. Schaktmassor som härrör från väg- och järnvägsbyggen samt olika typer av konstruktioner i stadsmiljö och inom industriområden är oftast mer eller mindre förorenade. Med en föreskrift enligt kommunens yrkande kommer sådana massor oftast att kunna nyttiggöras.

När det gäller SP:s certifieringsregler vill kommunen framhålla att med anläggningsjord avses enligt certifieringsreglerna jord som avses för användning vid anläggning av grönytor såsom t.ex. parker, villaträdgårdar, vägkanter m.m. Det är alltså fråga om kriterier för jord som skall användas för alla typer av markanvändning. Som kommunen angivit i överklagandet kan en avslutad deponi inte betraktas som ett område som är lämpligt för en mer känslig markanvändning. Kommunen anser därför att förutsättningarna för att använda massor som inte kan användas på andra platser i samhället är mycket god vid en avslutad deponi. Det måste därför anses vara uppenbart olämpligt att ställa krav som medför att endast jord som motsvarar "villaträdgårdsstandard" får användas vid Tuddarps avfallsanläggning.

REMISSYTTRANDEN

Naturvårdsverket

Villkor i enlighet med kommunens förslag bör inte föreskrivas, eftersom kriterierna för mindre känslig markanvändning (MKM) inte är avsedda att användas för konstruktionsmaterial.

Vid användning av riktvärdet för MKM på konstruktionsmaterial tillförs föroreningar till en nivå som ligger på gränsen till att en kostsam efterbehandling är motiverad. Även föroreningsnivåer enligt MKM innebär sådana hälso- och miljörisker att markanvändningen måste begränsas.

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

I närområdet till Tuddarps avfallsanläggning finns inga brunnar eller andra skyddsvärda hydrogeologiska objekt registrerade i SGUs brunnsarkiv, kartor och andra databaser.

Om föroreningshalten i täckmassorna underskrider de nivåer som anges för MKM (mindre känslig markanvändning) eller KM (känslig markanvändning) har sannolikt täckmassorna ingen påverkan på grundvattnets kvalitet i deponiområdet och dess närhet.

Sveriges Kommuner och Landsting

Någon närmare reglering av vilka krav som kan ställas på anläggningsmaterial vid sluttäckning av en deponi finns inte. I 31 § förordningen om deponering av avfall (2001:512) anges endast ett funktionskrav avseende genomsläpplighet av lakvatten. Eftersom något absolut krav på vilka föroreningsgrader som kan accepteras i sluttäckningsmaterial inte föreligger, måste en bedömning göras utifrån de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken där också resurshushållningsprincipen samt nytto- och kostnadsaspekterna måste vägas in.

I och med de krav som numera ställs och som kommer att ställas i fråga om deponier från och med år 2008, kan det antas att ett antal deponier kommer att avslutas och sluttäckas. Ett arbete till vilket det kommer att åtgå stora mängder av olika material. Försök och forskning pågår också på en rad platser med att använda olika restprodukter som komplement till jungfruligt material. Eftersom det är fråga om områden som är och har varit förorenade i olika hög grad och där en fortsatt kontroll är förutsatt under lång tid efter att områdena som används som deponier finns förutsättningar för att använda olika typer av måttligt förorenat material för sluttäckning och där Naturvårdsverkets riktvärden för mindre känslig markanvändning kan användas som utgångspunkt för att säkerställa att negativa hälso- och miljöeffekter inte uppkommer.

I de enskilda fallen är det naturligtvis viktigt att de skyddsåtgärder som anses behövliga för att motverka att olägenheter för människors hälsa eller miljön ställs mot de kostnader och den nytta som kraven innebär. En sådan analys kan av naturliga skäl leda till olika resultat i olika enskilda fall, men i fråga om sluttäckning av deponier bör en sådan avvägning regelmässigt resultera i att material och restprodukter av olika slag med måttliga föroreningar kan användas som en resurs vid t.ex. täckning av deponier i stället för att deponera massorna i fråga.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen finner i likhet med kommunen att förordningen (2001:52) om deponering av avfall inte lägger hinder i vägen för användning av avfallsmassor för sluttäckning av en deponi.

Enligt kommunen innebär föreskriften i punkten 5 att det för sluttäckningen av deponin inte går att använda avfallsmassor utan endast jungfruliga massor. Denna bedömning har inte ifrågasatts i målet. Såsom kommunen och Sveriges Kommuner och Landsting har framhållit måste en avslutad deponi för lång tid framöver betraktas som förorenat område som kommer att kräva särskild tillsyn och föreskrifter om restriktiv användning av marken. Beträffande ett sådant område behövs knappast som försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ställas krav på användning av jungfruliga massor. Ett sådant krav är enligt Miljööverdomstolen en mer ingripande åtgärd än vad som behövs och står därmed i strid med 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Det kan inte heller anses förenligt med principen om resurshushållning enligt 2 kap. 5 § miljöbalken. Miljööverdomstolen bedömer vidare att kostnaderna för att använda jungfruliga massor - såsom de uppskattats av kommunen - inte kan anses rimliga vid en jämförelse med nyttan av åtgärden (2 kap. 7 § miljöbalken). Punkten 5 i länsstyrelsens beslut bör därför upphävas.

När det gäller de försiktighetsmått som i stället bör krävas i fråga om föroreningshalterna i de jordmassor som skall utgöra skyddstäckning vid avslutning av avfallsdeponier anser Miljööverdomstolen i likhet med kommunen och Sveriges kommuner och landsting att en lämplig utgångspunkt kan vara de riktvärden som Naturvårdsverket fastställt för mindre känslig markanvändning (MKM) i rapporterna 4638 och 4889. Kravet skall vara att föroreningshalterna skall underskrida de nivåer som anges i nämnda rapporter. I vissa fall kan givetvis med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet en individuell bedömning behöva göras vilken kan leda till att strängare försiktighetsmått bör föreskrivas. Med beaktande bl.a. av SGU:s yttrande finner Miljööverdomstolen att det i målet inte förekommit några sådana omständigheter i fråga om Tuddarps deponi. Miljööverdomstolen anser följaktligen att kommunens yrkande kan bifallas.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Per-Anders Broqvist, miljörådet Sven Bengtsson, hovrättsrådet Rose Thorsén och f.d. hovrättsrådet Arne Kardell, referent. Enhälligt.

_____________________________________

BILAGA A

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Motala kommun

591 86 MOTALA

MOTPART

Länsstyrelsen i Östergötlands län

581 86 LINKÖPING

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Östergötlands läns beslut den 31 januari 2006, dnr 555-17779-05, se bilaga 1

SAKEN

Sluttäckning av deponi

______________________

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

Efter anmälan från Motala kommun om sluttäckning av vissa delar av den gamla deponin vid Tuddarps avfallsanläggning förelade länsstyrelsen genom det överklagade beslutet kommunen bland annat följande:

5. Föroreningshalten i material ovan tätskiktet får inte överskrida nedanstående värden. SP:s certifieringskriterier för anläggningsjordar, SPCR 148, har använts för de metaller där kriterier finns framtagna. För övriga metaller och föreningar motsvaras värdena av 90-persentilen av uppmätta bakgrundshalter för svenska osorterade jordarter i tätorter (ICP-analyserade), Naturvårdsverkets rapport 4640.

Ämne                      (mg/kg TS)
Arsenik                   15
Bly                       40
Kadmium                   0,4
Kobolt                    10
Koppar                    100
Krom (tot)                60
Kvicksilver               0,3
Nickel                    30
Vanadin                   55
Zink                      100
Summa cancerogena PAH     0,3
Summa övriga PAH          2,7

YRKANDEN M.M.

Motala kommun överklagar punkt 5 i länsstyrelsens föreläggande och yrkar att den skall ändras till följande lydelse:

5. Om halterna föroreningar i tillförda jordmassor underskrider de nivåer som anges för Mindre Känslig Markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapport 4638 och rapport 4889 får massorna nyttiggöras i sluttäckningsarbetena, t.ex. i deponins skyddstäckning utanför tätskiktet.

Kommunen hänvisar till underlag för överklagan från Envipro Miljöteknik AB daterat den 17 februari 2006. I detta underlag anförs i huvudsak följande.

Länsstyrelsens förslag till haltkriterier för föroreningar i skyddsskiktet i sluttäckningen är baserat på att deponiytan i hälso- och miljöhänseende skall kunna användas mer eller mindre fritt för olika verksamheter i framtiden. Det är orimligt att en f.d. deponi skall betraktas på detta sätt. Ett antal administrativa restriktioner kommer att behöva införas för deponiplatsen den dag verksamheten på platsen upphör. Exempelvis är grävning för installationer i skyddsskiktet, t.ex. för ledningar eller fundament, mer eller mindre uteslutna pga. risken för skador på tätskiktet. En framtida detaljplan för området kommer således sannolikt att innehålla tydliga restriktioner för markanvändningen och därmed också för exponeringen av den jord som finns på platsen.

Kommunen har förståelse för länsstyrelsens ställningstagande och är medveten om att restriktioner måste införas på vad som kan tillåtas av föroreningar vid jordhantering, särskilt när det gäller den "diffusa" spridningen av föroreningar via jordar ute i samhället. Men om det är någon plats i samhället där jordar med visst föroreningsinnehåll kan nyttiggöras så är detta på deponiplatser. Huvudskälet är som sagts ovan att deponiplatser med nödvändighet bör ges särskilda administrativa föreskrifter i framtiden (ev. som miljöriskområden).

SPCR 148 är en certifiering utförd av Statens Provnings- och Forskningsinstitut (SP) som ger tillstånd att använda SP:s certifieringsmärke på anläggningsjordar. SPCR 148 anger en högsta halt som för en certifierad jord får förekomma i färdiga jordprodukter. Användningsområdet är allmänt och gäller t.ex. i jordar där odling av grönsaker skall kunna ske. I SPCR 148 finns också kriterier för ingående råvaror (se tabell nedan) där parametervärdena ligger högre än motsvarande värden för färdiga jordprodukter. I princip gäller dessa parametervärden på deljordmängder som ingår i den färdiga jordprodukten under förutsättning att kriterierna för den sammanlagda jordprodukten uppfyller kraven för färdig jordprodukt.

Naturvårdsverkets generella riktvärden för känslig markanvändning (KM) och mindre känslig markanvändning (MKM) används idag som riktvärden för förorenade markområden (Rapport 4638 och Rapport 4889). Riktvärdena är baserade på beräkningar som tar hänsyn till både humantoxikologiska och ekotoxikologiska risker. KM- respektive MKM-värdena redovisas i nedanstående tabell. Även om riktvärdena enligt Naturvårdsverket inte är avsedda för tillförsel av jord till ett område bygger kriterierna på en riskanalys i naturvetenskaplig mening innehållande toxicitetsdata, intag, exponeringstider m.m. Dessa kriterier är därför lämpliga att använda vid skyddstäckningen, inte minst eftersom deponin utgör ett förorenat område, men framför allt för att kriterierna är baserade på en riskanalys som täcker ett stort antal ämnen.

KM-riktvärdena används vanligen i bostadsbebyggelse. KM utgör inte relevanta kriterier för deponiplatsen vid Tuddarp, utan istället förordas MKM-kriterierna.

Nedan är en sammanställning visande de olika kriteriernas parametervärden. MKM-värden baserade på exponering via intag av grundvatten har inte angivits, då det har förutsatts att grundvattenexploatering i närheten av deponiplatsen inte är intressant.  Vidare anges i tabellen vad som är dimensionerande mot bakgrund av humantoxikologiska (h) respektive ekotoxikologiska (e) förhållanden.

Tabell visande olika kriterier (mg/kg TS) för parametrar angivna i föreläggandet

Ämne         Föreskrivna av  SPCR 148     KM        MKM
             länsstyrels     (ingående
                             råvara)
Arsenik         15            --          15 (h)    40 (h,e)
Bly             40            100         80 (h)    300 (e)
Kadmium         0,4           2           0,4 (h)   12 (e)
Kobolt          10            --          30 (h)    250 (e)
Koppar          100           600         100 (e)   200 (e)
Krom (tot)      60            100         120 (e)   250 (e)
Kvicksilver     0,3           2,5         1 (h)     7 (h)
Nickel          30            50          35 (h)    200 (e)
Vanadin         55                        100 (e)   200 (e)
Zink            100           800         350 (e)   700 (e)
Summa
canc. PAH       0,3                       0,3       7 (h)
                                          (h, intag
                                          av grön-
                                          saker
Summa
övriga PAH      2,7           3           20 (e)    40 (e)

Som framgår av tabellen är de av länsstyrelsen föreslagna parametervärdena låga, i vissa fall mycket låga, och kommunen är tveksam till att "vanliga" schaktmassor underskrider vissa av parametervärdena.

För flertalet föroreningar begränsas MKM-värdet endast av ekotoxiska effekten inom området, dvs. möjligheten för växter och marklevande organismer att etablera sig. Värdet för kvicksilver samt arsenik och PAH begränsas av risken för effekter på hälsan till följd av avgång till luft respektive inandning av damm. För kvicksilver uppkommer risken först om byggnader etableras på deponin (värdet avser inomhusluft). För arsenik och PAH uppkommer risken endast om personer vistas på området i en omfattning som motsvarar en arbetsplats.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan kommer förhållandena på deponiplatsen i framtiden att vara sådana att MKM-värdena är lämpliga som gränsvärde för vad som kan tillåtas av föroreningar i skyddsskiktet i sluttäckningen. Med detta kriterium omfattas också flera föroreningar (PCB, fenol, klorbensen m.m.) än vad som förelagts kommunen av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen avstyrker bifall till överklagandet och anför i huvudsak följande. Området skall kunna lämnas utan att det utgör en risk för människors hälsa och miljön. Formuleringen av punkt 5 i det överklagade beslutet bör därför kvarstå. Regeringens bedömning för det av riksdagen fastställda miljömålet "Giftfri miljö" innebär bland annat att halterna naturfrämmande ämnen inom en generation skall vara nära noll och halterna naturligt förekommande ämnen skall vara nära bakgrundsnivåerna. Utifrån vad som uppmätts som bakgrundshalter i svenska tätorter, utifrån SP:s certifieringsregler för anläggningsjord samt för en del metaller, de halter som angetts för känslig markanvändning enligt SNV 4638, är de värden för metaller och PAH:er i anläggningmaterialet som föreskrivits i föreläggandet behövliga för människors hälsa och miljön. Området bör då kunna integreras i naturmiljön på ett för människors hälsa och miljön säkert sätt. Länsstyrelsen håller dock med kommunen om att även om området utan risk kan integreras i omgivande naturmiljö behövs vissa restriktioner på markanvändningen för att förhindra till exempel grävning som skulle kunna skada tätskiktet eller den geologiska barriären.

Motala kommun har beretts tillfälle att yttra sig över det som har tillförts målet.

DOMSKÄL

Miljödomstolen gör följande bedömning.

De generella riktvärden som Naturvårdsverket har fastställt i rapporterna 4638 och 4889 är framtagna för att bedöma risker vid existerande förorenade områden. Riktvärdena ger vägledning till när halterna av föroreningar i marken är så höga att det kan vara aktuellt med sanering av området. De är således inte avsedda att tillämpas vid bedömning av vilka massor som kan tillföras ett område såsom konstruktionsmaterial, t.ex. vid sluttäckning av en täkt.

Sluttäckningen av en deponi bör vidare, såsom länsstyrelsen har anfört, utföras på ett sådant sätt att området inte medför en risk för människors hälsa och miljön i ett mer långsiktigt perspektiv. Naturvårdsverket har också i sina allmänna råd (NFS 2004:5) till bl.a. 31 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall angett att material i sluttäckningen inte bör medföra en sådan påverkan på vatten som avrinner på eller genom sluttäckningen att risk för skada på människors hälsa eller miljön uppstår.

Sammanfattningsvis kan det med hänsyn till det anförda inte anses acceptabelt att tillföra föroreningar vid sluttäckning av en deponi upp till de halter som anges som generella riktvärden i ovan nämnda rapporter. Villkor i enlighet med det som Motala kommun har yrkat bör därför inte föreskrivas. De gränsvärden för föroreningshalter som länsstyrelsen har fastställt i det överklagade villkoret får däremot, bl.a. med hänsyn till det av länsstyrelsen åberopade miljömålet "Giftfri miljö", anses vara skäliga och väl motiverade. Överklagandet skall således avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2

Överklagande senast den 13 oktober 2006.

Anders Bengtsson                                                          Bertil Varenius

I avgörandet har deltagit rådmannen Anders Bengtsson, ordförande, och miljörådet Bertil Varenius. Föredragande har varit beredningsjuristen Charlotte Engell.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2007-10-19

Målnummer:
M7856-06