Tillstånd till verksamheten vid en anläggning för metallåtervinning-----Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation avslog ett bolags ansökan om att bedriva miljöfarlig verksamhet i form av metallåtervinningsverksamhet. Ansökan gällde en redan befintlig verksamhet med viss utökning. Motiveringen var att de fastigheter där verksamheten bedrevs låg inom skyddszon 3 i skyddsområdet för kommunens grundvattentäkt och att bolagets intresse av att driva verksamheten inte vägde tyngre än skyddet för grundvattentäkten. Miljödomstolen fastställde länsstyrelsens beslut. Bolaget hade åtagit sig långtgående säkerhetsåtgärder, bl.a. att belägga hela markytan inom verksamhetsområdet med asfalt eller betong, att regelbundet kontrollera ytorna och att åtgärda eventuella sprickor omgående. Miljööverdomstolen fann att skyddsåtgärderna var tillräckliga för att skydda vattentäkten. En omlokalisering skulle dessutom medföra stora kostnader för verksamhetsutövaren. Målet återförvisades till länsstyrelsens miljöprövningsdelegation för att denna som första instans skulle meddela tillstånd och fastställa villkor nödvändiga för verksamheten.


Lagrum:
2 kap. 4 § och 7 § miljöbalken (1998:808)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Umeå tingsrätts, miljödomstolen, dom den 19 mars 2004 i mål M 61-03, se bilaga

KLAGANDE

Kuusakoski Sverige Aktiebolag

Ombud

AJ och PM

MOTPART

Länsstyrelsen i Norrbottens län

SAKEN

Tillstånd till verksamheten vid en anläggning för metallåtervinning på Storhedens industriområde, Luleå kommun (fastigheterna Luleå Storheden 1:47 och 1:48)

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Med upphävande av miljödomstolens dom och Miljöprövningsdelegationens vid

Länsstyrelsen i Norrbottens län beslut den 5 mars 2003, dnr 551-20559-01, återförvisar Miljööverdomstolen målet till miljöprövningsdelegationen för fortsatt behandling.

_____________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolaget har yrkat att Miljööverdomstolen beviljar bolaget tillstånd i enlighet med bolagets ansökan. Bolaget har dock i Miljööverdomstolen inskränkt sin talan på så sätt att bolaget inte längre yrkar tillstånd till planerad sanering av högst 1 000 skrotbilar per år. Vid anläggningen i Luleå kommer, enligt bolaget, skrotbilarna att mellanlagras på tät betongyta under tak i avvaktan på transport till Skelleftehamn. För det fall Miljööverdomstolen skulle finna att det inte finns förutsättningar att meddela tillstånd i enlighet med bolagets ansökan, har bolaget i andra hand yrkat att Miljööverdomstolen beviljar bolaget tillstånd till den befintliga verksamheten.

Bolaget har vidare anfört följande. Skulle Miljööverdomstolen komma fram till att bolagets ansökan om tillstånd inte kan bifallas måste bolaget medges en tid för avveckling och nyetablering av verksamheten på annan plats. Mot bakgrund av de besked som bolaget har fått från kommunen i fråga om alternativa platser för verksamheten och den väsentliga miljö- och samhällsnytta som verksamheten ostridigt innebär, bör en sådan avvecklingstid inte rimligen understiga sju år. För sådan avvecklingstid bör tidsbegränsat tillstånd meddelas. Skulle tillståndet tidsbegränsas på detta sätt står bolaget inte fast vid alla åtaganden om skyddsåtgärder m.m. Frågan om villkor m.m. under avvecklingstiden bör prövas av miljöprövningsdelegationen som första instans.

Länsstyrelsen har bestritt bifall till överklagandet.

Målet har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken tagits till avgörande utan förhandling.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Till stöd för sin talan har bolaget anfört bl.a. följande.

Inledning

Som skäl för sitt beslut har underinstanserna tagit fasta på att verksamheten till viss del är lokaliserad inom det yttre skyddsområdet (skyddszon 3) för Luleå kommuns grundvattentäkt i Gäddvik. De skyddsåtgärder som bolaget föreslagit har inte ansetts tillräckliga och inte heller det faktum att grundvattenflödet normalt sker i riktning från vattentäkten. Miljödomstolen har gett prioritet åt vattenskyddsintresset med stöd av 1 kap. 1 § miljöbalken. Bolaget anser att det mycket väl går att förena de olika intressena. Genom långtgående skyddsåtgärder enligt 2 kap. 3 § miljöbalken går det att säkerställa att bolagets verksamhet inte medför sådana risker för grundvattentäkten att tillstånd kan vägras. Bolaget anser vidare att det med hänsyn till den samhällsnytta som bolagets anläggning innebär och de kostnader som bolaget skulle åsamkas, inte är skäligt enligt 2 kap. 7 § miljöbalken att kräva att bolagets verksamhet avvecklas, vilket är den omedelbara följden av underinstansernas avgöranden.

Skyddet för grundvattentäkten

Grundvattenförhållandena i området har varit föremål för flera utredningar som finns tillgängliga i underrättsakterna. Bolaget har i ärendet föreslagit åtaganden om skyddsåtgärder i syfte att minimera risken för grundvattenpåverkan. Miljödomstolen har utan särskild kommentar godtagit dessa åtgärder men likväl konstaterat att det inte är svårt att beskriva scenarier där skyddet mot grundvattenstörning fallerar (infiltrationen till grundvattenbassängerna fallerar, onormalt uttag av vatten från de olika grundvattenbrunnarna, otäta dagvattenledningar, läckage i hårdgjorda ytor och risk för olyckor och brand). Bolaget anser att detta är spekulationer och inte bör tillmätas någon avgörande vikt vid bedömningen i målet. Av SWECO VBB:s rapport den 12 februari 2004 framgår av en undersökning omfattande 49 provpunkter på ett djup av 1 - 7 m under markytan att grundvattenytan återfinns cirka 3,5 - 5 m under markytan, att marklagren utgörs av tät lera, grovt grus, sand och morän, skiktade i omväxlande grova och finkorniga lager. De påträffade föroreningarna är av mycket begränsad omfattning och dessutom ytligt belägna, som mest ned till ett djup av 1 m. De metaller som bolaget hanterar och i framtiden avser att hantera är typiskt sett inte mobila. De gamla föroreningar som påträffats - och som kommer att saneras - har t.ex. inte rört sig i riktning mot grundvattnet. Marken är inte sättningsbenägen varför det inte finns anledning att befara brott på dagvattenledningar. Dagvattenledningarna mot Notviken är för övrigt inte ens belägna inom skyddsområdet för grundvattentäkten. Dessutom bör framhållas att Luleå kommun, som är huvudman för grundvattentäkten, på ett tydligt sätt accepterat att bolaget fortsätter och utvecklar sin verksamhet på platsen. Kommunen har dessutom lämnat bolaget de tillstånd som behövs enligt skyddsföreskrifterna för grundvattentäkten.

Man kan vid tillåtlighetsprövningen bortse från risken för att en ändrad grundvattenriktning skulle inträffa samtidigt med en sådan extraordinär händelse hos bolaget (brand eller olycka) som torde krävas för att bolagets verksamhet, med vidtagande av angivna skyddsåtgärder, överhuvudtaget skulle kunna orsaka någon föroreningsspridning av betydelse. Sammantaget ger de föreslagna skyddsåtgärderna och den naturliga grundvattenströmmen således ett mycket gott skydd för vattentäkten.

Tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna

Det är fråga om en befintlig verksamhet som har bedrivits på nuvarande plats sedan slutet av 1970-talet. Anläggningen är belägen inom ett område som enligt gällande detaljplan är avsatt för industriändamål och den har tillgång till industrispår samt närhet till stora och för verksamheten viktiga transportleder. Platsen är med andra ord mycket lämplig utifrån ett flertal väsentliga faktorer.

Mot den nuvarande lokaliseringen talar givetvis det faktum att en del av anläggningen är belägen inom det yttre skyddsområdet för vattentäkten i Gäddvik. För denna del finns genom skyddsföreskrifter särskilda restriktioner i fråga om markanvändningen. Av skyddsföreskrifterna för vattentäkten framgår att olika typer av miljöpåverkande aktiviteter accepteras under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder vidtas. Bolaget uppfyller kraven i skyddsföreskrifterna och har inhämtat erforderliga tillstånd enligt dessa. Det finns alltså inte något absolut förbud mot den typ av verksamhet som bolaget bedriver och avser att bedriva. Det torde vara uteslutet att vid prövningen enligt 2 kap. miljöbalken ställa mer långtgående krav på skyddsåtgärder än vad som följer av den särskilda skyddsregleringen i 7 kap. miljöbalken. De skyddsåtgärder som bolaget åtagit sig att vidta går långt utöver vad som normalt kan krävas för den typ av verksamhet som det här är fråga om. Dessa skyddsåtgärder väger upp nackdelarna med den nuvarande lokaliseringen och lokaliseringen får därför anses lämplig. Bolaget har haft löpande kontakter med kommunen angående möjliga alternativa platser för verksamheten. Enligt besked från kommunen finns det nu inte någon alternativ plats tillgänglig inom kommunen. I rimlighetsavvägningen bör beaktas det behov av metallåtervinningsanläggningar som finns inom Luleå kommun och den nytta för miljön den nuvarande verksamheten bidrar med.

Det är ostridigt att det inte finns något för verksamheten gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen eller miljöbalken och att bolaget därför inte kan åberopa ett rättskraftigt avgörande till stöd för sin talan. Vid etableringen av verksamheten år 1979 prövades dock lokaliseringen enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler och lokaliseringen befanns då vara tillåtlig. Senare har viss hantering prövats enligt reglerna i förordningen om farligt avfall. Som förutsättning för att få tillstånd enligt den förordningen gäller att sökanden kan visa att det finns förutsättningar att hantera avfallet i fråga på ett från miljö- och hälsoskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Genom dessa myndighetsbeslut har bolaget bibringats uppfattningen att den nuvarande lokaliseringen är godtagbar och utifrån detta gjort ytterligare investeringar i anläggningar m.m. på platsen. Detta är en omständighet som bör inverka vid rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation har i beslut den 10 mars 2004 lämnat Luleå Kommunala Renhållnings AB (Renhållningsbolaget) tillstånd enligt miljöbalken att på samma fastighet som bolaget och delvis inom det yttre skyddsområdet för grundvattentäkten bedriva verksamhet omfattande sortering och mellanlagring av avfall. Av beslutet framgår att det inom Renhållningsbolagets område bl.a. finns en fordonstvättanläggning, en verkstad och en dieseltankanläggning. Av beslutet framgår vidare att Renhållningsbolaget i sin verksamhet bl.a. använder oljor och, vid fordonstvätt, särskilda kemikalier och lösningsmedel. Utsläpp sker till spillvattennätet via en oljeavskiljare. Vidare anges att utsläpp till mark kan ske dels från de kemikalier som används vid verkstad och fordonstvätt, dels från dieselcisternen och via urlakning från avfallshanteringen. Länsstyrelsen gör i beslutet bedömningen att ”…det inte föreligger någon större risk för påverkan av marken och grundvattnet samt att risken för en skadlig påverkan från verksamheten på vattentäkten är liten.” De verksamheter som bolaget och Renhållningsverket bedriver är likartade och bolaget kan inte förstå hur riskbedömningen för de olika verksamheterna kan ge så diametralt motsatt resultat. Riskerna med bolagets verksamhet är inte större än riskerna med Renhållningsbolagets verksamhet. Det är inte rimligt att kräva att verksamheten förläggs till en annan plats. Ansökan har tillstyrkts av de myndigheter och myndighetsföreträdare som är mest förtrogna med bolagets verksamhet och dess faktiska miljöpåverkan och miljörisker.

Bolaget föreslår att tillståndet förenas med de villkor som föreslogs vid miljödomstolen.

REMISSYTTRANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

Tillgången på ett bra vatten för vattenförsörjning är viktigt för samhället. Höga krav måste ställas på varsamt nyttjande och skydd mot sådana verksamheter och åtgärder som kan negativt påverka vattnets kvalitet och kvantitet. Den europeiska gemenskapens ramdirektiv för vatten innebär bl.a. att, i de fall grundvattnet har påverkats negativt av en förorening, skall åtgärder vidtas så att god status uppnås senast 2015. Vidare får inte en försämring av grundvattnets kvalitet ske jämfört med nuvarande status. Alla grundvattenförekomster med uttag som försörjer fler än 50 personer eller där uttagen är större än 10 kubikmeter per dygn omfattas av ramdirektivet.

Grundvattnet har genom vattnets transport genom markprofilen ett naturligt skydd mot föroreningar. Avgörande är i hög grad den omättade zonens tjocklek. Vid vattnets transport i marken, i omättad och mättad zon, kan en pågående förorening vara svår att upptäcka, den kan bli märkbar först efter lång tid. En vattentäkt som förorenas kan bli oanvändbar för kortare eller längre tid. Föroreningen kan även medföra att tillgången blir oanvändbar för all framtid. Det tar mycket lång tid och är svårt att återställa en förorenad grundvattentäkt på grund av att föroreningar delvis fastläggs. Det är även svårt att kontrollera om en genomförd sanering är tillräcklig. Det är således av stor vikt att skydda en vattentäkt med dess grundvattenmagasin mot föroreningar.

Området på Storheden är geologiskt uppbyggt av isälvssand. Isälvssanden utgör en förstklassig grundvattentillgång med ett sammanhängande grundvattenmagasin.

Markens sårbarhet är hög. Den naturliga grundvattenbildningen till magasinet beräknas vara minst 25 l/s. Uttaget av denna vattenmängd möjliggörs genom att ytvatten från Gammelstadsfjärden infiltreras i dammar för att öka grundvattenbildningen.

Genom den konstgjorda grundvattenbildningen med infiltration av älvvatten är grundvattnets flödesriktningar sådana att det inte är någon förbindelse mellan den potentiellt förorenade industritomten och produktionsbrunnarna vid Gäddvik. Men det är inte möjligt att långsiktigt säkerställa en grundvattengradient för att förhindra föroreningsspridning genom konstgjord infiltration. Vid ett oönskat utsläpp av förorenade ämnen i Gammelstadsfjärden eller uppströms i Luleälven kan intaget från älven för den konstgjorde infiltrationen tvingas att stängas av. Detta har inträffat tidigare. Infiltrationen kan även behöva upphöra under kortare perioder för drift och underhåll av vattenanläggningen. Om vatten tas ut i vattentäkten utan konstgjord infiltration sänks grundvattennivån och strömningsmönstret i området förändras så att grundvatten från öster och nordost rör sig mot produktionsbrunnarna vid Gäddvik.

SGU anser att skyddet för vattentäkter innebär att verksamheter som kan utgöra källor för föroreningar bör elimineras. Det betyder att sådana verksamheter bör lokaliseras så att inte vattentäkter påverkas. Det är möjligt att flytta en verksamhet men inte en grundvattenförekomst. Trots att skyddsåtgärder vidtas finns föroreningsrisker genom olyckor och haverier. Tillstånd bör inte ges för fortsatt och utökad verksamhet vid anläggningen för metallåtervinning på Storhedens industriområde. Verksamheten bör efter en övergångstid avvecklas och för att förhindra spridning av de föroreningar i mark och grundvatten som finns från tidigare verksamhet till vattentäkten och området saneras.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket delar miljödomstolens bedömning att det finns risker med verksamheten vid den ansökta lokaliseringen. Av handlingarna framgår att grundvattenströmmen, på grund av den konstgjorda infiltrationen av ytvatten, riktar sig ut från infiltrationsdammarna mot vattenskyddsområdets yttre gräns. Detta innebär att om uttaget av grundvattnet blir för stort kan grundvattenströmmarna komma att gå i motsatt riktning dvs. från industriområdet till intagspunkterna till vattenverket. Det finns då en risk att föroreningar i grundvattnet vid industriområdet kan komma att nå intagspunkterna till vattenverket. - De föreslagna skyddsåtgärderna är inte tillräckliga. Det är svårt att vidta tekniska skyddsåtgärder som ger ett fullgott skydd under lång tid mot alla typer av olyckor som kan förekomma inom området. Även smärre läckage bl.a. orsakade av förslitning av hårdgjorda ytor eller dagvattenledningar kan under de ovan beskrivna förutsättningarna påverka dricksvattenförekomsten negativt.

Det är oförenligt med skyddet av Luleå kommuns huvuddricksvattentäkt att ge tillstånd till ytterligare sådana verksamheter inom vattenskyddsområdet som ytterligare ökar risken för att vattenkvaliteten försämras. Lokaliseringen strider mot 2 kap. 4 § miljöbalken om val av bästa möjliga lokalisering.

En god hushållning med marken i detta fall är att skydda vattentäkten från ytterligare föroreningar, vilket innebär att metallåtervinningen bör lokaliseras till en annan plats. Det måste särskilt beaktas att Gäddvik är Luleå kommuns huvudvattentäkt och att vattentäkten är av så stort allmänt intresse att den förklarats som vattenskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken. Områdets känslighet och det antal människor som kan utsättas för en störning bör få betydelse vid avvägningen och hur långtgående krav på försiktighetsmått man kan ställa på sökanden med stöd av 2 kap. miljöbalken. Den metallåtervinning som sökande har för avsikt att bedriva är visserligen angelägen ur miljösynpunkt men riskerna med verksamheten kvarstår.

Vid avvägningen skall kostnaderna för att flytta verksamheten ställas mot nyttan av försiktighetsåtgärderna. Bolagets kostnader att flytta verksamheten måste ställas mot de kostnader som det innebär att ta andra grus- och vattenförekomster i anspråk för dricksvattenförsörjningen, eller de åtgärder som behövs för att anpassa vattenverkets teknik till beredning av ett vatten av sämre kvalitet. En förutsättning för detta är att det finns realistiska möjligheter att ta andra dricksvattenförekomster i anspråk. Sökanden har i miljökonsekvensbeskrivningen inte utrett någon alternativ lokalisering av verksamheten. Detta i sig är en förutsättning för prövning av verksamheten.

BEMÖTANDE FRÅN BOLAGET

Bolaget delar uppfattningen att grundvattentillgången skall skyddas. Detta skydd får dock inte ta sig oproportionerliga uttryck. Bolaget har underkastat sig mycket långtgående skyddsåtgärder. Nu bortfaller dessutom skrotbilssaneringen vilket ytterligare minskar de potentiella föroreningsriskerna.

Remissinstanserna har inte invänt mot eller ifrågasatt bolagets redogörelse för förhållandena inom verksamhetsområdet, nämligen att grundvattenytan är belägen som minst 3,5 m under marknivån, att marklagren utgörs av ogenomsläppligt material och att de metaller som de avser att hantera typiskt sett inte är mobila. Intressant att notera är att den verksamhet som bedrivits på platsen sedan slutet av 1970-talet - utan nämnvärda skyddsåtgärder eller försiktighetsmått - inte gett upphov till annat än mycket begränsade föroreningar i de översta marklagren, föroreningar som bolaget nu åtagit sig att åtgärda. Vad gäller kvaliteten på det aktuella grundvattnet ligger uppmätta värden med god marginal under de hälsorelaterade gränsvärdena för samtliga metaller, utom för nickel i två provpunkter. Bolaget kan dock inte se någon koppling mellan nickelhalterna och sin verksamhet.

Det är beklagligt att ingen av remissmyndigheterna kommenterat de skyddsföreskrifter som gäller grundvattentäkten. Det är också beklagligt att de inte kommenterat den omständigheten att bolaget hösten 2003 erhållit erforderligt tillstånd enligt skyddsföreskrifterna. Vid prövning enligt miljöbalken bör utgångspunkten vara att skyddsföreskrifterna utgör en tillräcklig reglering för att tillgodose det som skall skyddas. Kommunen har kommit fram till att bolagets verksamhet inte inkräktar på grundvattenskyddet. Även miljöprövningsdelegationens miljösakkunnige gjorde en sådan prövning och kom fram till att bolagets verksamhet är förenligt med miljöbalkens tillåtlighetsregler.

Hela markytan inom verksamhetsområdet kommer att beläggas med asfalt eller betong, beroende på vilken typ av material som hanteras. För att säkerställa att ytorna är i gott skick och fyller sitt syfte kommer ytorna att kontrolleras regelbundet och fortlöpande. En grundlig kontroll av ytorna kommer att göras årligen och eventuella sprickor och dylikt kommer att åtgärdas omgående.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS SKÄL

Bolaget har bedrivit verksamhet på platsen under lång tid. Med anledning av att verksamheten blev tillståndspliktig vid införandet av miljöbalken lämnade bolaget in en ansökan om att få driva verksamheten vidare och i viss mån utöka verksamheten. Ansökan omfattar numera till övervägande del tillstånd till den befintliga verksamheten. Därtill kommer mellanlagring av högst 200 ton kasserade kyl- och frysvaror per år, varav högst 500 enheter kommer att mellanlagras vid ett och samma tillfälle. Eftersom verksamheten inte tidigare har varit tillståndspliktig har det inte heller skett någon tidigare tillståndsprövning, bortsett från den lokaliseringsprövning som gjordes vid etableringen av verksamheten år 1979. Verksamheten var då anmälningspliktig enligt miljöskyddslagen.

Även om verksamheten under lång tid har bedrivits på platsen skall lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § miljöbalken tillämpas vid en tillståndsprövning. Regeln innebär att det lämpligaste alternativet skall väljas för att ändamålet med en verksamhet eller en åtgärd skall uppnås. I princip kan man kräva en omlokalisering av befintlig verksamhet. Hänsyn måste dock tas till skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken. Enligt det sistnämnda lagrummet skall de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas på ett sådant sätt att olägenheterna förebyggs eller begränsas, men reglerna måste tillämpas så att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till skyddsåtgärdernas effekt och kostnaderna för dem.

Det finns inget generellt förbud mot att bedriva miljöfarlig verksamhet av det slag som omfattas av bolagets ansökan inom skyddsområde 3 för Luleå kommuns grundvattentäkt. Enligt de skyddsföreskrifter som meddelats får på området inte utan kommunens tillstånd bedrivas verksamheter som kan äventyra vattentäkten. Byggnadsnämnden i Luleå kommun beslutade den 11 november 2003 att bevilja tillstånd för den sökta verksamheten enligt skyddsföreskrifterna. Beslutet har vunnit laga kraft. Av byggnadsnämndens sammanträdesprotokoll framgår bl.a. att stadsbyggnadskontoret sedan år 1996 har fört diskussioner rörande dåvarande Lule Metalls eventuella flytt till ett nytt läge. Avsikten var då att etablera en storskalig hantering av stål- och järnskrot till Luleå men att den småskaliga hanteringen skulle vara kvar på Storheden. Av olika skäl gick etableringen inte att åstadkomma. Under år 2000 har alternativa lägen sökts såväl på Storheden som på andra områden. Det har dock, enligt nämnden, inte varit möjligt att hitta något läge med lämplig infrastruktur och där närheten till vattentäkten var nämnvärt annorlunda än i befintligt läge.

Kommunen har tillstyrkt bolagets ansökan med motiveringen att verksamheten kan bedrivas i förening med villkor om sanering, lämplig hårdgörning av markytor, avledning och behandling av nederbördsvatten etc. Statens Geologiska Undersökning och Naturvårdsverket anser å sin sida att vattentäkten måste prioriteras vid en intresseavvägning. Den riskbedömning som har gjorts av bl.a. Bothniakonsult talar för att det finns en risk för förorening av vattentäkten vid stora eller långvariga uttag i brunn 16-21, eller om infiltrationen skulle behöva stängas av, t.ex. vid ett föroreningsutsläpp i Lule älv. Då kan eventuellt kontaminerat vatten från bolagets fastigheter nå brunnarna. Föroreningsrisken är dock förhållandevis liten eftersom det samtidigt krävs någon form av förorenande olycka vid metallåtervinningsanläggningen, extrema uttag i brunn 16 - 21 och/eller avstängd infiltration.

När det gäller risken för att grundvattnet skall skadas av normal drift eller en förorenande olycka vid metallåtervinningsanläggningen, gör Miljööverdomstolen följande bedömning.

SWECO VBB AB undersökte Kuusakoskis fastighet i 49 provtagningspunkter. Resultaten rapporterades i rapport den 12 februari 2004 enligt bl.a. följande. Skrotverksamhet har pågått på fastigheten sedan slutet av 1970-talet. Petroleumprodukter har inte påträffats i mark eller grundvatten som överskrider Naturvårdsverkets generella riktlinjer. Metaller har påträffats i halter som överskrider de generella riktvärdena för förorenad mark i fem provpunkter ner till maximalt 1 m under markytan. Föroreningar av bly och zink förekommer i förhöjda halter inom verksamhetsområdet; risken för att påträffad förorening skall komma i kontakt med grundvattnet i området är liten då föroreningen förekommer ner till cirka 1 m under markytan och då grundvattenytans läge påträffats cirka 5 m under markytan. Volymen förorenade massor har bestämts till cirka 320 m³, varav cirka 140 m³ inom 280 m² ned till cirka 0,5 m under markytan. Mot denna bakgrund bedömer Miljööverdomstolen att vid normal drift eventuella förorenade utsläpp kommer att nedtränga i marken endast relativt ytligt och att risken för skada på grundvattnet kommer att vara liten.

Bolagets verksamhetsområde uppgår till cirka 12 000 m². I framtiden kommer området att minskas till ungefär hälften. Efter sanering kommer största delen av markytan att hårdgöras genom beläggning med 80 mm tjock asfalt. Upp till 2 000 m² kommer dock att hårdgöras med betong.

Bolagets slutliga åtagande att belägga hela markytan inom verksamhetsområdet med asfalt eller betong, att regelbundet kontrollera ytorna och att åtgärda eventuella sprickor omgående finner Miljööverdomstolen vara en skyddsåtgärd av tillräcklig omfattning för att förebygga skada på grundvattnet vid en förorenande olycka på fastigheten, särskilt mot bakgrund att risken för simultana olyckor, en på metallåtervinningsanläggningen och en i Luleälven som leder till avbrott i infiltrationen, är liten.

Gäddviks grundvattentäkt skall så långt som möjligt skyddas mot föroreningar. Även om det vore önskvärt att ingen miljöfarlig verksamhet bedrevs inom skyddsområdet får det inte ställas orimliga krav på en verksamhetsutövare som är etablerad på platsen. En omlokalisering av verksamheten skulle medföra betydande kostnader för bolaget. Enligt bolaget är kostnaderna svåra att beräkna men skulle uppgå till åtminstone drygt 13 mkr. Mot bakgrund härav och till vad som anförts ovan finner Miljööverdomstolen att verksamheten kan tillåtas med erforderliga skyddsåtgärder. Det bör ankomma på miljöprövningsdelegationen att som första instans meddela tillstånd och fastställa villkor nödvändiga för verksamheten.

Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Anders Holmstrand, miljörådet Lars Hydén, hovrättsrådet Henrik Runeson, referent, samt kammarrättsassessorn Lina Törnqvist. Enhälligt.

______________________________

BILAGA

UMEÅ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

ÖVERKLAGAT BESLUT

Beslut den 5 mars 2003 av Länsstyrelsen i Norrbottens län, dnr 551 20559 01; se bilaga 1

KLAGANDE

Kuusakoski Sverige Aktiebolag (tidigare Arvamet Aktiebolag), 556569 2414, Box 785, 931 27 Skellefteå

Ombud: Advokaten P M, Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB, Box 1711, 111 87 Stockholm

MOTPART

Länsstyrelsen i Norrbottens län, 971 86 Luleå

SAKEN

Tillstånd till verksamheten vid en anläggning för metallåtervinning på Storhedens industriområde, Luleå kommun (fastigheterna Luleå Storheden 1:47 och 1:48)

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår överklagandet

YRKANDE M.M.

Kuusakoski Sverige Aktiebolag (i det följande Kuusakoski) yrkar att miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, bifaller bolagets ansökan om tillstånd.

Bolaget föreslår att tillståndet förenas med följande villkor om skyddsåtgärder.

1. Om inte annat anges nedan skall verksamheten, innefattande åtgärder för att minska utsläppet till luft och vatten och andra störningar från verksamheten, bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget angett och åtagit sig i ärendet.

2. Bolaget skall senast inom 18 månader från lagakraftvunnet beslut om tillstånd ha utfört erforderlig efterbehandling av förorenad mark inom verksamhetsområdet. Målet med efterbehandlingen skall vara att koncentrationen av kvarvarande ämnen i marken inte överstiger de nivåer som anges för mindre känslig markanvändning med grundvattenskydd i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889.

Bolaget skall senast inom tre månader från lagakraftvunnet beslut om tillstånd till tillsynsmyndigheten för godkännande ge in en plan för efterbehandlingens genomförande. Efterbehandlingen skall genomföras i samråd med tillsynsmyndigheten.

3. Efter i punkten 2 utförd efterbehandling skall huvuddelen av verksamhetsområdet hårdgöras med asfalt eller betong.

4. Sanering av skrotbilar och lagring av svarvspån eller oljehaltigt material skall ske under tak på betongyta. Gasskärning, pressning och klippning skall ske på betongyta.

5. Lagringen av svarvspån får uppgå till högst 50 ton vid ett och samma tillfälle.

6. Kemikalier skall förvaras inom invallat område under tak eller inomhus i avloppslöst utrymme.

7. Lagring av blybatterier skall ske i separata, syrabeständiga behållare som är täta mot nederbörd.

8. Dagvatten från tak och öppna ytor, liksom släckvatten vid en eventuell brand, skall samlas upp i dagvattenbrunnar och passera oljeavskiljare före utsläpp till kommunens dagvattennät.

9. Saneringsmedel skall finnas lätt tillgängligt i händelse av t.ex. oljespill.

10. Bolaget skall i samråd med Luleå kommuns tekniska kontor upprätta och hålla aktuell en beredskapsplan för att hindra en eventuell förorening att nå vattentäkten.

11. Bolaget skall inom tid som tillsynsmyndigheten bestämmer ge in ett förslag till kontrollprogram för godkännande.

12. För kostnader för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda skall bolaget hos tillsynsmyndigheten ställa säkerhet om 500 000 kr.

Kuusakoski har vidare anfört att bolaget i och för sig inte har något emot att miljödomstolen överlämnar till länsstyrelsen att som första instans pröva vilka villkor som skall gälla för tillståndet.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet.

VAD KUUSAKOSKI ANFÖR

Bakgrund

Verksamhet med skrothantering och metallåtervinning inom fastigheterna Storheden 1:47 och del av 1:48 påbörjades i slutet av 1970-talet och har därefter bedrivits av ett flertal olika företag. Arvamet förvärvade skrotrörelsen (tillgångar, rättigheter m. m.) av Luleå Metall AB den 1 november 1999. Vid övertagandet fanns ett år 1995 utfärdat tillstånd enligt förordningen om farligt avfall att mellanlagra 400 ton förbrukade bilbatterier per år. Luleå Metall hade ansökt om utökning av mellanlagringsmängden till 500 ton/år, och den ansökan tog Arvamet över vid förvärvet. Länsstyrelsen meddelade den 22 november 1999 Arvamet tillstånd enligt förordningen om farligt avfall att vid anläggningen mellanlagra högst 500 ton förbrukade bilbatterier per år.

Den prövning som skett enligt miljöskyddslagen utgörs av ett beslut om råd enligt 39 § som länsstyrelsen meddelade den 3 oktober 1979 i samband med att verksamheten etablerades på platsen. Någon tillståndsprövning har inte skett.

Genom miljöbalken infördes tillståndsplikt enligt 9 kap. i balken för driften av verksamheten vid anläggningen, och enligt övergångsbestämmelserna till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skall ansökan om tillstånd lämnas in före utgången av år 2004.

Kuusakoski lämnade i december 2001 in en ansökan om tillstånd till länsstyrelsen. Som bolaget slutligt bestämde sin talan avsåg ansökan dels den befintliga verksamheten omfattande (SNI-kod angiven i parentes)

- återvinning av högst 30 000 ton avfall per år i form av skrot (37

1)

- mellanlagring av högst 500 ton blybatterier per år (90.005 1)

- omhändertagande av högst 1 000 st. skrotbilar enligt bilskrotningsförordningen, varav högst 50 st. kommer att mellanlagras vid ett och samma tillfälle (90.008 1)

- förbehandling av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter som inte innehåller isolerolja, varav högst 100 ton kommer att lagras vid ett och samma tillfälle (90.008 2),

dels en framtida verksamhet omfattande

- mellanlagring av högst 200 ton kasserade kyl- och frysvaror per år, varav högst 500 enheter kommer att mellanlagras vid ett och samma tillfälle (90.005

2).

Redan under samrådsskedet stod det klart att den kritiska frågan i prövningen var den omständigheten att verksamheten till viss del är lokaliserad inom det yttre skyddsområdet för Luleå kommuns grundvattentäkt i Gäddvik. Någon annan invändning mot Kuusakoskis verksamhet har därefter inte framkommit under ärendets handläggning. Den i ärendet framtagna miljökonsekvensbeskrivningen har godkänts.

Utveckling av överklagandet

1. Grundvattenförhållandena

Grundvattenförhållandena i området har varit föremål för flera utredningar. Länsstyrelsen fick efter det ordinarie remissförfarandet i ärendet tillgång till en av Botniakonsult AB upprättad PM daterad den 7 mars 2001 med rubriken "Arvamet AB Storheden, förutsättningar för fortsatt verksamhet". I PM:en hänvisas till undersökningar som företaget gjort år 1999 (Rapport nr 9941). Enligt denna rapport går grundvattengradienten från Storsandsvägen (där bolagets anläggning är belägen) ned mot vattentäkten. Dessutom uppges rapporten visa att det kan finnas risk för spridning av föroreningar med grundvattnet från industriområdet till vattentäkten. I PM:en anges att det krävs mer detaljerade mark- och vattenundersökningar innan man kan dra några säkra slutsatser. Fortsatt verksamhet inom bolagets område bedöms möjlig under förutsättning att vissa skydds- och kontrollåtgärder vidtas.

Botniakonsults rapport daterad den 7 mars 2002, "Vattentäkten Gäddvik, hydrogeologi, sårbarhet, risker samt åtgärdsförslag" ger en annan bild av grundvattenförhållandena, nämligen följande: Grundvattentäkten i Gäddvik är belägen på Storheden som är en udde i Lule älv omgiven av Gammelstadsfjärden i väster och Notviken i öster. Vattenståndet är ca 3 dm högre i Gammelstadsfjärden än i Notviken vilket innebär att grundvattnet under naturliga förhållanden strömmar genom udden från öster till väster. Topografin i området gör att grundvattenflödet länkas av mot norr vilket ger en grundvattenströmning åt nordost längs Storsandsvägen. Vattentäkten är belägen väster om Storsandsvägen medan det industriområde där bolagets anläggning är belägen ligger öster om Storsandsvägen. Det innebär att grundvattenflödet från industriområdet vid normala förhållanden inte går mot täkten utan ut i Notviken.

Vattentäkten baseras på grundvatten förstärkt med en konstgjord grundvattenbildning i två bassänger. Det konstgjorda vattnet hämtas från djupfåran i Lule älv och infiltreras i bassängerna. Det rena grundvattnet tas från ett antal brunnar i närheten av infiltrationsbassängerna. Vid infiltrationsbassängerna byggs det alltså upp en kulle med grundvatten medan det bildas lokala avsänkningstrattar vid uttagsbrunnarna. Inom själva vattentäkten är därför grundvattengradienten tämligen komplex men genom att se till att infiltrationen överstiger uttaget går det att säkerställa att det vid normala förhållanden inte kan ske en grundvattenströmning från industriområdet mot täkten. För närvarande överstiger infiltrationen uttaget med ca 40 l/s. Det totala årliga uttaget uppgår till ca 210 l/s. I rapporten har angetts att det vid stora eller långvariga uttag ur de brunnar som är belägna närmast industriområdet (brunn nr 16 - 21) finns risk att den hydrauliska gradienten påverkas så att grundvatten från industriområdet kan strömma mot täkten.

Tekniska nämnden, som är huvudman för vattentäkten har i sitt yttrande till länsstyrelsen anfört att vattenverkets drift bör utformas så att det alltid upprätthålls att grundvatten från industriområdet inte strömmar mot vattentäkten. För att nå en hög grad av säkerhet bör den hydrauliska gradienten styras så att god kontroll och styrning av vattnets strömningsriktning alltid kan erhållas. Detta innebär, som bolaget uppfattar det, att kommunen avstår från stora eller långvariga uttag i brunnarna 16 - 21.

Bolaget konstaterar att länsstyrelsen i sitt avslagsbeslut inte kommenterat denna nya kunskap rörande grundvattenförhållandena utan mer hållit fast vid Botniakonsults tidigare bedömning. Den omständigheten att grundvattengradienten kommer att säkerställas genom styrning av infiltration och uttag är av väsentlig betydelse vid tillåtlighetsprövningen av bolagets verksamhet.

2. Föroreningssituationen

Det är ostridigt att delar av bolagets verksamhetsområde är förorenade. Redan i samband med att bolaget förvärvade rörelsen från Luleå Metallaffär konstaterades detta. Det finska bolaget GSF:s utredning, som gjordes år 1999 i samband med förvärvet, har i vederbörlig ordning skickats till kommunens miljönämnd. Botniakonsult, som lade denna utredning till grund för sin tidigare nämnda rapport, har tolkat GSF:s rapport fel vilket har fått till konsekvens att Botniakonsults rapport innehåller vissa felaktigheter som dessvärre har påverkat riskbedömningen i senare rapporter. Av rapporten framgår inledningsvis att grundvattennivån ligger 3,72 - 4,95 m under markytan (med en till synes tydlig grundvattengradient i riktning bort från vattentäkten). Påträffade markföroreningar är i allt väsentligt ytligt belägna, som mest ner till 1 m under markytan. Den provtagning som skett i punkt Lu 1 har gjorts i ett gammalt igenfyllt betongomslutet schakt och ger därför inte något besked om förekomsten eller utbredningen av föroreningar i marken.

GSF:s utredning gjordes före bolagets tillträde och det är därför fel av länsstyrelsen att hävda att det är bolagets verksamhet som gett upphov till föroreningarna. Bolaget har i tillståndsärendet klargjort att man är beredd att snarast efter det att tillstånd meddelats ta ansvar för att föroreningarna åtgärdas. Åtgärderna är därför att betrakta som en skyddsåtgärd inför den fortsatta verksamheten på platsen. Med justering av vad bolaget angett tidigare bör alltså frågan om bolagets ansvar för att åtgärda föroreningarna regleras som ett villkor för det blivande tillståndet. Bolaget avser att utföra efterbehandlingen snarast möjligt efter det att lagakraftvunnet tillstånd meddelats. För att kunna utföra arbetet under sommarhalvåret bör det i villkoret anges en genomförandetid om 18 månader.

3. Omfattningen av skyddsåtgärder

Bolaget har i ärendet gjort följande åtaganden om skyddsåtgärder i syfte att begränsa risken för grundvattenpåverkan:

- Bolagets verksamhetsområde uppgår till ca 12 000 kvm. I framtiden kommer området att minskas till ungefär hälften, jfr bilaga 5 och 6 till den av bolaget ingivna saneringsplanen.

- Verksamhetsområdet kommer att saneras på föroreningar. Saneringen kommer att utföras så att kvarvarande koncentrationer av ämnen understiger Naturvårdsverkets riktlinjer för mindre känslig markanvändning med grundvattenskydd.

- Efter sanering kommer största delen av markytan att hårdgöras genom beläggning med 80 mm tjock asfalt. Upp till 2 000 kvm kommer dock att hårdgöras med betong, t.ex. området för gasskärning och pressning/klippning av metallskrot.

- Flera nya betongfack kommer att uppföras för lagring av skrot. Ett flertal av dem kommer att förses med tak, t.ex. för lagring av svarvspån och oljehaltigt material.

- Lagringen av svarvspån kommer högst att uppgå till 50 ton vid ett och samma tillfälle (jfr miljönämndens villkorsförslag i yttrande den 23 maj 2002).

- Lagring av kemikalier kommer att ske inom invallat område under tak eller inomhus i avloppslöst utrymme (jfr miljönämndens villkorsförslag i yttrande den 23 maj 2002).

- Lagring av blybatterier kommer att ske i separata syrabeständiga behållare som är täta mot nederbörd (jfr miljönämndens villkorsförslag i yttrande den 23 maj 2002 och bolagets kommentar den 25 juni 2002).

- Sanering av skrotbilar kommer att ske på en nygjord betongplatta under tak.

- Dagvatten från tak och öppna ytor, liksom släckvatten vid en eventuell brand, kommer att samlas upp i dagvattenbrunnar och passera oljeavskiljare före utsläpp till kommunens dagvattennät. Dagvattennätet mynnar i Notviken nedströms vattentäkten.

- Saneringsmedel kommer att finnas lätt tillgängligt i händelse av t.ex. oljespill.

- Den löpande driften och dess miljöpåverkan kommer att följas upp dels internt inom ramen för bolagets miljöledningssystem ISO 14.001, dels genom ett i samråd med tillsynsmyndigheten upprättat program för egenkontrollen.

Åtgärderna sammanfaller med eller är mycket mer långtgående än vad Botniakonsult ansett nödvändigt för att bolaget skulle kunna tillåtas fortsätta verksamheten.

Genom dessa åtgärder torde det vara säkerställt att den framtida verksamheten kan drivas utan beaktansvärd risk för grundvattenpåverkan.

4. Alternativa platser

Verksamheten har bedrivits på nuvarande plats sedan slutet av 1970-talet och avståndet till närmaste bostäder är mer än 1 500 m. Fastigheten är enligt gällande detaljplan avsatt för industriändamål och den har tillgång till industrispår och närhet till stora transportleder. Platsen är med andra ord mycket lämplig utifrån ett flertal väsentliga faktorer.

Bolaget har haft löpande kontakter med kommunen angående möjliga alternativa platser för verksamhetens bedrivande. Kommunen har inte kunnat anvisa bolaget något alternativ. Såväl miljönämnden som tekniska nämnden har så sent som i november 2002 (jfr miljönämndens yttrande den 13 november 2002 och tekniska nämndens yttrande den 21 november 2002) tagit ställning i lokaliseringsfrågan och inte funnit skäl att anvisa bolaget något annat markområde. Vid prövningen har man alltså att utgå från att det inte rimligen finns något lokaliseringsalternativ inom kommunen.

Frågan är då om den nuvarande platsen ändå kan anses vara lämplig och verksamheten därför tillåtlig.

Som länsstyrelsens miljösakkunnige G N anfört skall man vid lokaliseringsprövningen enligt 2 kap. 4 § MB även beakta krav som ställs enligt andra bestämmelser, t.ex. 2 kap. 3 § MB. Enligt sistnämnda bestämmelse skall de försiktighetsmått vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa och miljön. Av förarbetena till MB (prop. 1997/98:45, del 2, s. 20) framgår att vidtagna försiktighetsmått kan få till följd att en vald plats - som utan försiktighetsmått inte anses lämplig - kan anses som lämplig och därför tillåtlig. Detta gäller med särskild styrka en befintlig verksamhet eftersom krav på omlokalisering av en befintlig verksamhet normalt anses orimligt (jfr B:s m.fl. kommentar till miljöbalken s. 2:18 och 2:30 - 2:31).

Frågan om den nuvarande platsens lämplighet bör därför avgöras med utgångspunkt i de skyddsåtgärder som kan vidtas i syfte att undvika risk för negativ påverkan på vattentäkten. Bolaget har ovan och i handlingarna till länsstyrelsen redogjort för de skyddsåtgärder som bolaget kommer att vidta i händelse av ett tillstånd. Skyddsåtgärderna stämmer överens med de villkor och krav som miljönämnden och tekniska nämnden angett när de tillstyrkt bolagets ansökan.

Bolaget kan inte se att det föreligger något behov av ytterligare skyddsåtgärder för att väga upp den valda lokaliseringen. Bedömningen grundas på följande.

Det är ostridigt att endast en del av bolagets verksamhetsområde är belägen inom det yttre skyddsområdet (skyddszon 3) för vattentäkten och att det för den delen föreligger särskilda restriktioner vad gäller markanvändningen. Det finns dock inte något absolut förbud mot den typ av verksamhet som bolaget bedriver och avser att bedriva. Tvärtom framgår av skyddsföreskrifterna att olika typer av miljöpåverkande aktiviteter accepteras under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder vidtas. För den del av området som ligger utanför det yttre skyddsområdet gäller inte motsvarande restriktioner. Som bolaget utvecklat ovan finns det inte något tekniskt/miljömässigt underlag som kan förklara varför gränsen för skyddsområdet har fått just denna sträckning. Enligt bolagets uppfattning bör man inte dra alltför stora växlar av en på detta sätt angiven administrativ gräns för ett områdesskydd. I stället bör de faktiska förhållandena och den faktiska risken tillmätas avgörande betydelse. Sedan skyddsområdesgränsen fastställdes har det klarlagts att grundvattenströmningen normalt sker från vattentäkten mot industriområdet. Det har också klarlagts att kommunen avser att driva vattenverket på ett sådant sätt att grundvattengradienten är riktad från vattenverket mot industriområdet. Dessutom har det klarlagts att de föroreningar som påträffats inom bolagets verksamhetsområde är ytligt belägna och på ett betryggande avstånd från grundvattenytan.

Mot bakgrund härav anser bolaget att de skyddsåtgärder som bolaget underkastat sig ger ett tillfredsställande skydd mot risken för grundvattenpåverkan. Enligt bolagets uppfattning innebär skyddsåtgärderna att den valda platsen utan tvekan bör betraktas som lämplig och därför tillåtlig. Skulle miljödomstolen mot förmodan anse att erbjudna skyddsåtgärder inte är tillräckliga för att uppväga den valda lokaliseringen har domstolen att pröva om det finns ytterligare skyddsåtgärder som är möjliga och rimliga att vidta för att tillstånd skall kunna meddelas.

I rimlighetsavvägningen bör miljödomstolen även beakta det behov av metallåtervinningsanläggningar som finns inom Luleå kommun och den avsaknad av alternativa platser som synes finnas för sådan hantering inom kommunen.

5. Övrigt

När det särskilt gäller bilskrotning vill bolaget hänvisa till att länsstyrelsen redan år 1981 hade anledning av pröva tillåtligheten av en bilskrotningsverksamhet på platsen. En anmälan av tidigare utövare av bilskrotningsverksamheten föranledde länsstyrelsen att meddela den minst ingripande tillsynsåtgärden, nämligen ett icke bindande råd enligt 39 § miljöskyddslagen. Länsstyrelsen bedömde då inte att skyddsföreskrifterna utgjorde hinder mot bilskrotningsverksamheten. Den valda lokaliseringen kunde godtas då industritomten skulle hårdgöras och fastigheten anslutas till kommunens ledningsnät.

Bolaget åberopar de ingivna bilagorna och anser det numera klarlagt att skyddsföreskrifterna inte utgör något hinder mot verksamheten. Bolaget vill i sammanhanget erinra om de omfattande skyddsåtgärder - inklusive viss sanering - som bolaget åtagit sig att utföra inom ramen för ett tillstånd enligt miljöbalken.

Bolaget delar inte länsstyrelsens uppfattning att bolaget måste garantera att vattentäkten inte kommer att förorenas. Av skyddsföreskrifterna framgår tvärtom att miljöpåverkande aktiviteter tillåts inom skyddsområdet under förutsättning att rimliga skyddsåtgärder vidtas och det är kommunen som avgör vilka åtgärder som krävs. Inte heller miljöbalken ställer upp något garantikrav utan tillståndsprövningen skall ske enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler.

LÄNSSTYRELSENS SVAROMÅL

För Luleå kommuns grundvattentäkt i Gäddvik har avsatts ett skyddsområde. Enligt meddelade skyddsföreskrifter för detta område får inte verksamheter som kan äventyra vattentäkten bedrivas inom området utan kommunens tillstånd. Det måste bedömas som synnerligen angeläget att skydda en vattentäkt mot föroreningar. Föroreningsrisker för en vattentäkt genom plötsliga olyckor/haverier måste beaktas, men naturligtvis även risker för föroreningar med mer långsamma förlopp.

Vad som redovisats i gjorda utredningar angående grundvattenförhållandena på den aktuella platsen, vad bolaget i överklagandet anfört ifråga om vattenverkets drift samt åtagandena från bolaget vad gäller sanering av föroreningar inom området och försiktighetsmått ger inte tillräckliga garantier för att vattentäkten inte skulle kunna förorenas genom den av Arvamet Aktiebolag ansökta miljöfarliga verksamheten. Det bör inte godtas att inom skyddsområdet för vattentäkten öka riskerna för förorening av vattentäkten genom att lämna tillstånd till den sökta verksamheten.

DOMSKÄL

Kuusakoski har gett in

- en promemoria den 7 mars 2001 av AB Bothniakonsult, Luleå, "Arvamet AB, Storheden. Förutsättningar för fortsatt verksamhet",

- en kungörelse (FS 1977:149) ur Norrbottens läns författningssamling om skyddsområde och föreskrifter för grundvattentäkt på fastigheten Gäddvik 6:154, 6:14, 6:13 och Gammelstaden 6:72 i Luleå kommun,

- Luleå kommuns byggnadsnämnds beslut den 11 november 2003, § 186, angående tillstånd för Kuusakoskis metallåtervinningsverksamhet i Luleå enligt skyddsföreskrifterna för grundvattentäkten i Gäddvik samt

- beslut den 15 januari 1981 av Länsstyrelsen i Norrbottens län, dnr 11.183 1806 80, angående anläggning för bilskrothantering på fastigheten Gammelstaden 6:72, Storhedens industriområde, Luleå kommun.

Luleå kommuns byggnadsnämnd har i beslutet den 11 november 2003 lämnat Kuusakoski tillstånd enligt skyddsföreskrifterna för grundvattentäkten. Beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet konstateras att Kuusakoskis verksamhet är angelägen från samhällssynpunkt, att kunskapen om grundvattnets funktionssätt i anslutning till Gäddviks vattenverk ökat avsevärt under senare år samt att man idag med större säkerhet än för fem år sedan kan påstå att den befintliga indelningen i skyddszoner är sakligt grundad. Vidare anges att de åtgärder som bolaget avser vidta i form av hårdgöring av mark m.m. ger ett mycket långtgående skydd mot eventuell förorening av grundvattentäkten.

Miljödomstolen har tagit del av AB Bothniakonsults utvärdering den 7 april 2000, ”Luleå kommun, Gäddvik. Utvärdering av mark- och vattenkvalitet fastigheten `Luleå metall´” och rapport den 7 mars 2002 ”Luleå kommun. Vattentäkten Gäddvik. Hydrogeologi, sårbarhet, risker samt åtgärdsförslag”. Båda undersökningarna är utförda på uppdrag av Luleå kommun, den förstnämnda med avsikt att undersöka om Luleå Metalls dåvarande verksamhet eventuellt kunde påverka det underliggande grundvattenmagasinet och därmed även vattenkvaliteten i vattentäkten, och den senare i syfte att klarlägga hur vattentäkten fungerar hydrauliskt samt dess sårbarhet. Av den sistnämnda framgår att vattennivån i Notviken, öster om halvön där vattentäkten är belägen, ligger ca 0,3 m lägre än i Lule älv väster om halvön, och att denna nivåskillnad innebär att grundvattnet under naturliga förhållanden, dvs. när varken infiltration eller uttag förekommer, huvudsakligen skulle strömma från väst till öst. I samma rapport bedöms bland annat att den kontinuerliga belastningen av vägdagvatten från Storsandsvägen och de utsläpp av olika kemikalier som kan ske vid olyckor kan få allvarliga konsekvenser för vattentäkten. Det anges också att industriområdet innebär potentiella hot och risker mot täkten liksom att det inom större delen av detta förekommer finkorniga lager ytligt men på djupet finns grova lager som är vattenförande. Som åtgärder för att minska riskerna föreslås bland annat att trafiken styrs så att onödig genomfartstrafik hindras och att nyetablering av industri som medför transport och hantering av kemikalier och petroleumprodukter undviks.

Vidare visar utredningarna följande. Vattentäkten baseras på grundvatten förstärkt med konstgjord grundvattenbildning i två bassänger. Infiltrationsvattnet hämtas från djupfåran i Lule älv. Runt infiltrationsbassängerna bildas en kulle med förhöjt grundvattenstånd. Grundvattnet pumpas från ett stort antal brunnar placerade i en halvbåge runt infiltrationsbassängerna. Ett flertal av dessa brunnar ligger mellan bassängerna och de aktuella fastigheterna Storheden 1:47 och Storheden 1:48. För närvarande och under normala driftförhållanden infiltreras mer vatten än som tas ut i brunnarna. Uttagens fördelning på brunnarna är beroende av respektive brunns kapacitet och vattenkvalitet. Eftersom vattenkvaliteten i brunnarna varierar under året så utnyttjas de olika. Vissa används under endast korta perioder och några bara i akuta nödsituationer. Av redovisad statistik över pumputtagen åren 2001 och 2002 framgår att pumparna mellan industriområdet och infiltrationsbassängerna användes i mer än obetydlig omfattning. Av statistik över mängd infiltrerat vatten i bassängerna under en period 2001 framgår att ej heller infiltrationen ligger på en konstant nivå, utan det förekommer perioder på flera dagar med betydligt mindre infiltration.

Av de geohydrologiska undersökningarna framgår att berggrunden är relativt plan öster om infiltrationsbassängerna och ligger på ca 25 - 30 m djup. Jordlagren är skiktade i omväxlande grovkorniga och finkorniga lager. Inom industriområdet visar undersökningarna på ett grovt bottenmaterial med relativt stor mäktighet. Det grova materialet med mycket god vattengenomsläpplighet överlagras av finkornigare lager av mellansand och till viss del finsand med inslag av silt och ler. Jordlagret har här totalt en mäktighet av 30 - 40 m. Vid observationsrör 9902, som ligger mellan industriområdet och brunnarna, består hela markprofilen av relativt genomsläppligt material. Grundvattnets nivåer i ett antal observationsrör i området har mätts vid åtta tillfällen under 2001. Mätningarna indikerar att grundvattenflödet går från grundvattentäkten mot Storsandsvägen och industriområdet. Vid uttag av vatten från grundvattenbrunnarna 16 och 19 öster om infiltrationsbassängerna blir gradienten (mellan rör 9901 och rör 9903) dock endast 0,03 promille. De hydrauliska gradienter som kan utläsas av dessa mätningar ger ej en fullständig flödesbild av grundvattnet, dels på grund av att antalet rör är begränsat, dels på grund av att endast ett tvärsnitt av flödesbilden redovisas, och dels på grund av att enskilda rör visar nivåer som avviker från mönstret.

På det område där den i målet aktuella industriverksamheten bedrivs har grundvattnet analyserats i ett antal punkter. Analyserna visar att bl.a. halterna av aluminium, arsenik och bly är påtagligt högreän normalt i grundvatten. Manganhalten är också hög.

Sammantaget visar de utförda undersökningarna, dock med en viss osäkerhet, att när infiltrationen fungerar normalt och när uttaget av grundvatten fördelas på brunnarna på ett medvetet sätt så är grundvattenströmmen sådan att en förorening från industriområdet ej borde nå täktområdet. Till detta kan läggas de försiktighetsmått som sökanden föreslagit. Det faller sig dock inte svårt att beskriva scenarier där dessa förutsättningar fallerar: Statistiken har visat att infiltrationen ej är konstant; en förorening vid intaget som förhindrar infiltration kan inte helt uteslutas; den mänskliga faktorn kan innebära att uttaget av vatten från de olika brunnarna inte sker som avsett; dagvattenledningarna på industriområdet blir ej täta av olika anledningar; hårdgjorda ytor har läckage som inte upptäcks m.m. Till detta kommer riskerna för olyckor eller brand.

Vid lokaliseringen av en miljöfarlig verksamhet skall enligt 2 kap. 4 § miljöbalken väljas en lämplig plats. Vid valet av plats skall hänsyn tas bland annat till vad som föreskrivs i 1 kap. 1 § i balken om att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Vidare skall beaktas bestämmelserna i 3 kap. 1 § att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov, varvid företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Kravet på den lämpligaste lokaliseringen gäller emellertid endast i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla det (2 kap. 7 §). Mot nyttan av att den lämpligaste lokaliseringen väljs skall då ställas de kostnader som uppstår.

Vatten för vattenförsörjningen utgör en av våra allra viktigaste naturresurser. Vattenförekomster behöver skyddas mot en sådan markanvändning som på sikt kan påverka vattenkvaliteten negativt och i värsta fall ge irreversibla skador. Skyddet bör utgå från att råvattentillgången säkras i ett långsiktigt perspektiv - ett flergenerationsperspektiv. (Se Naturvårdsverkets handbok 2003:6, Vattenskyddsområde, sidan 5).

Gäddviks grundvattentäkt är Luleå kommuns huvudvattentäkt och förser stora delar av kommunens invånare med vatten.

Den av Kuusakoski bedrivna verksamheten är, som byggnadsnämnden framhållit, angelägen från samhällssynpunkt, något som inte minst gäller av hänsyn till miljön. Samtidigt är tillgång på bra vatten för konsumtionsändamål ett väsentligt allmänt intresse.

Om metallåtervinningen bedrivs med de av Kuusakoski föreslagna skyddsåtgärderna kan den inte sägas utgöra en direkt och uppenbar risk för möjligheterna att utnyttja Gäddviks vattentäkt. Detta förutsätter dock att en viss grundvattenströmning upprätthålls. Vid bedömningen av om verksamheten kan tillåtas på platsen måste också tas i beaktande risken för sådana oförutsedda händelser och olyckor, inom eller utanför bolagets kontroll, som pekats på i det föregående.

Visserligen pågår redan Kuusakoskis verksamhet på platsen. Någon tillståndsprövning enligt miljöbalken eller motsvarande äldre lagstiftning har emellertid inte skett tidigare. Vid bedömningen av lokaliseringsfrågan kan därför inte Kuusakoskis verksamhet fullt ut jämställas med en befintlig verksamhet som pågår med stöd av ett tidigare meddelat tillstånd.

Vid en samlad bedömning finner miljödomstolen att verksamheten med metallåtervinning på hittillsvarande plats är förenad med sådana risker för vattentäkten att dessa båda inte bör bedrivas inom samma område.

När det gäller den prioritering mellan olika slags verksamheter som skall göras enligt 3 kap. 1 § miljöbalken är det mest förenligt med de bärande tankarna bakom balken att låta intresset av vattentäkt gå före metallåtervinningen vilken, oavsett vad som sagts härom, måste vara möjlig att lokalisera på annan, lämpligare plats i Luleå kommun.

Överklagandet skall till följd av det anförda avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2

Överklagande ges in till miljödomstolen senast den 13 april 2004. Det skall vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.

Ingemar Celander Jerker Marklund

I avgörandet, som är enhälligt, har deltagit rådmannen Ingemar Celander och miljörådet Jerker Marklund samt ledamöterna Sten Backlund och Britt-Marie Långström. Föredragande har varit tingsfiskalen Helén Leijon.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2005-06-14

Målnummer:
M3362-04