Strandskydd----- En golfklubb ansökte om dispens från strandskyddsbestämmelserna för byggnation inom ett område på Visingsö som under 1930-talet togs i anspråk som militär och civil flygplats och ända sedan dess använts för olika ändamål, senast som golfbana och för civilt flyg. Miljödomstolen fann att platsen inte var allemansrättsligt tillgänglig vid tiden för strandskyddslagstiftningens tillkomst och att området således inte omfattades av strandskydd och därmed inte heller av bestämmelsen om dispensprövning. Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterade att det på Visingsö råder ett generellt strandskydd intill 300 meter från strandlinjen och att golfbanan ligger inom det området. Det finns inte stöd i författning för att miljöbalkens regler om strandskydd trots detta skulle sakna tillämpning. Att golfbanan är förlagd till en plats som tidigare inte var allemansrättsligt tillgänglig inskränker enligt MÖD inte reglernas tillämpbarhet i och för sig. Betydelsen av detta får i stället bedömas vid en materiell prövning av klubbens ansökan. Eftersom miljödomstolen inte prövat dispensfrågan återförvisade MÖD målet till miljödomstolen för prövning av den frågan.


Lagrum:
7 kap. 13 §, 14 §, 16 § och 18 § miljöbalken (1998:808)

RÄTTEN

Hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, hovrättslagmannen Ulf Bjällås samt hovrättsråden Gudmund Toijer och Lars Dirke, referent

PROTOKOLLFÖRARE

Hovrättsfiskalen Linnéa Klefbäck, även föredragande

PARTER (inte närvarande)

KLAGANDE

1. Naturvårdsverket, 106 48 STOCKHOLM

2. Naturskyddsföreningen, Jönköpings länsförbund, c/o L-EA

MOTPARTER

1. Visingsö Golfklubb, 826001-8265, Slädvägen 19, 560 34 BANKERYD

2. Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun, 551 89 JÖNKÖPING

Ombud för 1

Advokaten SL

SAKEN

Strandskydd

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2003-02-25 i mål nr M 262-01, se bilaga

Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut.

Naturskyddsföreningen har yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja miljödomstolens dom och återförvisa målet dit för ny handläggning. I andra hand, om domen kan tolkas så att strandskyddsfrågan har prövats, har föreningen yrkat att länsstyrelsens beslut skall stå fast.

Visingsö Golfklubb har bestritt överklagandena. Golfklubben har yrkat i första hand att överklagandena skall avslås och i andra hand att Golfklubben skall beviljas strandskyddsdispens.

Målet föredras och Miljööverdomstolen fattar följande

BESLUT (att meddelas 2004-06-29)

Skäl

Det råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag (7 kap. 13 § miljöbalken). Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen (7 kap. 14 §). Området kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen. Inom strandskyddsområde får det inte utföras några anläggningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter (7 kap. 16 § 4). Dispens kan dock meddelas, om det finns särskilda skäl (7 kap. 18 §).

På Visingsö råder det ett generellt strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. Golfbanan ligger inom det området. Det finns inte stöd i författning för att miljöbalkens regler om strandskydd trots detta skulle sakna tillämpning. Att golfbanan är förlagd till en plats som tidigare inte var allemansrättsligt tillgänglig inskränker inte reglernas tillämpbarhet i och för sig. Betydelsen av detta får i stället bedömas vid en materiell prövning av klubbens ansökan enligt 7 kap. 16 § 4 och 18 § miljöbalken.

Miljödomstolen, som har funnit att området inte omfattas av strandskydd, har inte prövat dispensfrågan. Målet bör därför återförvisas till miljödomstolen för prövning av den frågan.

Slut

Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och återförvisar målet till miljödomstolen för prövning av frågan om strandskyddsdispens.

Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

Linnéa Klefbäck

Protokollet uppvisat/

_________________________________

BILAGA

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Visingsö Golfklubb, Slädvägen 19, 564 34 BANKERYD

Ombud: Advokaten SL

MOTPART

1. Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun, 551 89 JÖNKÖPING

2. Naturskyddsföreningen, Jönköpings länsförbund, c/o ordf. L-EA

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut den 18 juni 2001, dnr 204-7254-00; se bilaga 1

SAKEN

Fråga om strandskydd

__________

DOMSLUT

Miljödomstolen upphäver Länsstyrelsens överklagade beslut och Stadsbyggnadsnämndens i Jönköpings kommun beslut den 11 maj 2000 § 169 i vad det avser strandskydd.

BAKGRUND

Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun biföll i beslut den 11 maj 2000 § 169 en ansökan från Visingsö Golfklubb om strandskyddsdispens för en 9-håls golfbana inom fastigheten X:X. Som upplysning angav nämnden att verksamheten inte får utvecklas till mer än en 9-hålsbana. Skylt med texten "Privat väg" bör sättas upp vid infarten från allmän väg. Av beslutshandlingen framgår i övrigt bl.a. följande. Golfbanan har funnits på platsen under drygt tio år. Jönköpings Flygklubb har sedan 1991 ett arrendeavtal med Jönköpings kommun att få använda området som flygplats, golfbana och fotbollsplan. Avtal finns också mellan golfklubben och flygklubben. Golfklubben började sin verksamhet i blygsam skala främst för öns ungdomar, men har sedemera utvidgats till en mera etablerad golfklubb. Anläggningen innebär endast att flygfältet i vissa delar gräsklipps som golfbana. Inga anläggningar såsom kullar, bunkrar eller dylikt finns anlagda. Verksamheten alstrar en del trafik till och från banan. Golfklubben hade säsongen 1999 ca 450 greenfee-gäster under juni - augusti. Detta innebär att tillsammans med klubbens egna medlemmar besöker ca 20 spelare banan en bra sommardag. En viss samåkning bör kunna förutsättas. Den huvudsakliga markanvändningen är flygplats och därmed är den allemansrättsliga tillgängligheten begränsad. Golfbanan, med den utformning som föreslås, innebär ingen ytterligare begränsning i tillgängligheten av området.

Naturskyddsföreningen, Jönköpings länsförbund, överklagade stadsbyggnadsnämndens beslut till Länsstyrelsen på den grunden att det berörda området är riksintressant i en mängd olika avseenden. Den befintliga flygplatsen på fastigheten används mycket sällan och kan inte motivera anläggandet av golfbanan. Området är mycket attraktivt för det rörliga friluftslivet.

Länsstyrelsen upphävde i beslut den 18 juni 2001 stadsbyggnadsnämndens beslut.

YRKANDE M.M.

Visingsö Golfklubb (nedan golfklubben) har överklagat Länsstyrelsens beslut och yrkat att Miljödomstolen med upphävande av beslutet meddelar strandskyddsdispens för den befintliga golfbanan på fastigheten Visingsö Flygfält X:X i Jönköpings kommun. Golfklubben hävdar att det föreligger särskilda skäl för strandskyddsdispens och att golfklubbens talan därför skall bifallas. Klubben har sedermera ändrat sitt yrkande; se sid. 9.

Till stöd för överklagandet har golfklubben anfört bl.a. följande.

När det gäller områdets karaktär av friluftsområde måste följande förhållanden beaktas. Markens användning som flygplats - omkring 200 starter och landningar förekommer årligen under tiden april-september - begränsar av säkerhetsskäl allmänhetens möjligheter att vistas där. Varningsskyltar finns uppsatta. Golfklubbens medlemmar och gäster får visserligen tillträde men endast under iakttagande av långtgående säkerhetsregler. Golfbanan är med undantag av hålen 3 och 4 helt belägen inom flygplatsområdet. När det gäller belägenheten av dessa hål och den del av banan i övrigt som ligger nära stranden kan man förhindra att golfbollar når stranden genom ett skyddsnät. Golfklubben är självfallet villig att, om det bedöms erforderligt, sätta upp ett sådant nät. Den strandremsa, lämplig för badning, som är aktuell här, är smal och föga frekventerad. En bättre och betydligt mera använd badplats finns strax sydost om flygfältet. Den berörs inte av några tillträdesbegränsningar och tillgängligheten dit har förbättrats genom golfklubbens verksamhet. De vägar och parkeringsmöjligheter som tillkommit p.g.a. golfverksamheten har således även kommit närområdet utanför flygfältet till del. Mot bakgrund av det anförda hävdar golfklubben att dess verksamhet, om det ovannämnda skyddsnätet sätts upp, inte i något avseende inskränker det aktuella områdets användning som friluftsområde. För närområdet utanför flygplatsen är golfklubbens verksamhet enbart positiv.

När det gäller områdets karaktär av intresseområde för naturvård anför golfklubben följande. Golfklubben bidrar aktivt till att hålla landskapet öppet genom att klippa och vårda gräsytorna. Gräset klipps i olika höjder som anpassas till golfspelet. Inga bunkrar eller konstgjorda hinder har anlagts eller kommer att anläggas. Det minimala intrång i landskapsbilden som gräsklippningen möjligen kan anses åstadkomma kompenseras enligt golfklubbens mening fullt ut genom att området p.g.a. gräsklippningen undgår att förbuskas. Risk för förbuskning hade annars förelegat, eftersom flygklubben av ekonomiska skäl inte klarar att hålla hela området i vårdat skick.

I motiveringen för det överklagade beslutet nämns bl.a. att det inom det aktuella området finns hotade och missgynnade fågelarter såsom vaktel, mindre strandpipare, dvärgbeckasin och storspov. Golfklubben har god kontakt med traktens ornitologer. De har inte haft något att invända mot klubbens verksamhet, och de har uttryckt förvåning över Naturskyddsföreningens överklagande. Några men för fågellivet har golfspelet inte medfört. Ej heller har framkommit något som tyder på att djurlivet i övrigt på platsen påverkats negativt av golfverksamheten. Golfklubben hänvisar i detta sammanhang till en till överklagandet bilagd artikel, varav framgår att golfbanor t.o.m. kan vara positiva ur naturvårdssynpunkt, då de bidrar till att skapa fungerande ekosystem.

Under hänvisning till det anförda bestrider golfklubben att dess verksamhet varit negativ för eller att den innebär ett hot mot områdets egenskap av intresseområde för naturvård.

I övrigt har golfklubben anfört följande.

För ärendet gäller inte bara bestämmelserna i miljöbalken utan även Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna jämte tilläggsprotokoll, vilket allt införlivats med svensk rätt den 1 januari 1995. På artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen grundas den s.k. proportionalitetsprincipen, som innebär att det skall vara rimlig proportion mellan det allmännas vinst och den enskildes förlust på en av det allmänna gjord inskränkning i den enskildes rätt att nyttja sin egendom (se t.ex. RÅ 1966 ref. 44). Principen gäller självfallet även, som i förevarande fall, inskränkningar i rätten att använda egendom som innehas med nyttjanderätt. I förevarande fall - där inskränkningen i allemansrätten till platsen betingas av flygsäkerhetsskäl, där golfbanan endast till en mindre del ligger utanför flygsäkerhetsområdet, där risken för att badande på en sällan frekventerad strandremsa träffas av bollar helt kan elimineras genom ett skyddsnät och där landskapsbild och djurliv inte påverkas negativt av golfverksamheten - uppkommer en klar disproportion mellan det allmännas vinst och golfklubbens förlust om strandskyddsdispens inte meddelas.

Av intresse i målet är vidare enligt golfklubben dels ett gemensamt uttalande av Visingsörådet och Visingsö Näringslivsförening rörande golfbanans betydelse för ön, dels Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 17 december 1999 att medge dispens för anläggande av en 9-hålsbana inom naturreservat i Kävlinge kommun, vilket beslut fastställts av Miljödomstolen (dom 2000-05-09 i mål 15-00). Golfklubben har bilagt åberopade handlingar till överklagandet.

Länsstyrelsen i Jönköpings län har avstyrkt bifall till överklagandet och anfört följande. Lagstiftningen avseende strandskyddsdispens ger ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploateringen av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för ett rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens kan ges är snäv. När det gäller Visingsö har graden av angelägenhet markerats genom att strandskyddet är utökat till 300 meter.

Golfklubben uppger att den strandremsa, lämplig för badning, som nu är aktuell, är smal och föga frekventerad. Enligt Länsstyrelsen utgör detta inte ett särskilt skäl för strandskyddsdispens, eftersom det inte är frekvensen av besökande som är av intresse utan just tillgängligheten till stranden. Vad slutligen avser golfklubbens förslag om att skydda allmänheten från att bli träffad av golfbollar genom uppsättande av ett skyddsnät menar Länsstyrelsen att det primärt inte är golfbollarna som försvårar allmänhetens tillgänglighet till stranden utan själva exploateringen av området. Ett skyddsnät kan dessutom ifrågasättas med hänsyn till fågelfaunan.

Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun har tillstyrkt bifall till överklagandet.

Miljödomstolen har hållit syn på platsen. Vid synen framkom bl.a. följande.

Från golfklubbens sida uppgavs bl.a. Visingsö flygfält invigdes 1936 och är bevarat i originalskick. Flygfältet, som alltid hållits gräsbevuxet, var inhägnat fram till 1960-talet. Därefter har stängslet tagits bort i omgångar. Idag finns det inget stängsel runt flygfältet. Flygfältet, som bara används på sommaren, är registrerat hos Luftfartsverket. Det förekommer ca 250 landningar per år. Plan kan landa när som helst. Golfklubben stänger av banan vid landning. Golfklubben startade upp sin verksamhet 1990. Samtliga nio hål ligger inom flygplatsområdet. Tillfälligt bygglov har sökts nu med tanke på alla markägarna och de frågor som rör vägunderhåll m.m. i området. Den lokala fågelklubben är inte negativ till golfbanan. Föreningen anser att strandskyddet är utsläckt genom flygfältet.

Från Jönköpings flygklubbs sida uppgavs bl.a. Flygklubben tog över ansvaret för fältet 1991. Hela verksamheten med flyg/golf präglas av ideell verksamhet. En frivillig landningsavgift tas ut med 40 kronor. Det är det enda flygfältet av den här karaktären som finns kvar.

Från Naturskyddsföreningens sida framfördes bl.a. Golfbanan är att betrakta som en ny anläggning och är i princip ett svartbygge. En strandskyddsdispens kan inte kopplas till det tillfälliga bygglovet. Det är främst strandremsan som har stora naturvärden genom att den utgör rastplats för fåglar. Sydväst om flygfältet ligger Erstadkärret som är fågelskyddsområde med syfte att skydda häckande fåglar. Vad föreningen vänder sig mest emot är placeringen av hålen 3 och 4 samt utslagsplatsen för hål 5. En kompromiss är att dessa flyttas och att föreningen accepterar banan i övrigt.

Efter synen har förekommit ytterligare skriftväxling enligt följande.

Naturskyddsföreningen

I anledning av Visingsö Golfklubbs överklagan av länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut och vad som framkom vid miljödomstolens syn på platsen får NaturskyddsföreningenJönköpings länsförbund, anföra följande.

Angående skälen till att inte lämna strandskyddsdispens hänvisas dels till länsförbundets skrivelse till länsstyrelsen 2000 09 18 och dels till skälen angivna i länsstyrelsens beslut 2001 06 18. Härutöver anföres följande.

Enligt länsförbundet skall frågan om strandskyddsdispens prövas med utgångspunkt från att det gäller en nyetablering av golfbana då golfbanan anlagts utan marklov och utan att strandskyddsdispens lämnats.

För målet gäller både 3 kap. och 4 kap. miljöbalken

Visingsö flygplats var på 1930 talet en hjälpflygplats på flygleden Stockholm-Malmö. Flygplatsen användes speciellt under krigsåren 1939 1945, men därefter har användningen minskat. Jönköpings kommun övertog flygplatsen, fastigheten Visingsö Flygfält X:X med lagfart 1972 02 13. Flygplatsen var tidigare inhägnad, men inhägnaden kring flygplatsen har tagits bort. Antalet landningar av sportflygplan anges nu till 200 250 landningar/år. Huvudsakligen sker dessa landningar vid några tillfällen per år, en flygdag under sommaren / hösten och vid några ytterligare tillfällen. Vid dessa tillfällen är flygplatsen avlyst från annan verksamhet.

Enligt telefonuppgift från Luftfartsverket är Visingsö flygplats ej provad godkänd som allmän flygplats och inte heller som enskild flygplats. För enskilda flygplatser gäller Luftfartsverkets bestämmelser BC1, F 2.5. Frågan är här bl a om en användning till golfbana för del av flygplatsområdet måste godkännas av Luftfartsverket /Luftfarts-inspektionen.

Det grundläggande ändamålet för fastigheten Visingsö Flygfält X:X får anses vara flygplatsändamål. Flygverksamheten är emellertid under större delen av året av liten omfattning och det kan anses att flygfältet med iakttagande av den säkerhetshänsyn som flygverksamheten kräver är allemansrättsligt tillgängligt. Att flygklubben har upplåtit del av flygplatsen till golfbana ger även belägg för detta. Vaktstugan (tillhör Jönköping kommun) inom området var under åren 1974 2000 uthyrd till Rosenlunds Ornitologiska Klubb (sedan 1991 tillsammans med Jönköpings Flygklubb). Vid ornitologiska klubbens verksamhet inom området var flygfältet fullt tillgängligt med iakttagande av vederbörlig försiktighet. Klubben har enligt avtal med flygklubben fortfarande rätt att hyra fastigheten vid särskilda tillfällen. Strandremsan utmed Vättern har sedan lång tid tillbaka (ett 50 tal år) varit allemansrättslig tillgänglig.

En golfbana inom området medför en större inskränkning i den allemansrättsliga tillgängligheten än vad nuvarande ändamål som flygplats utgör. Speciellt gäller detta för golfbanorna nr 3 och 4 (för nr 3 gäller detta slutdelen av banan). Dessa ligger alldeles intill strandbrinken ner mot Vättern. Det kan även ställas frågan vad en strandskyddsdispens för golfbana innebär för ändamålet flygplats (jämför ovan vad som anförts angående bestämmelserna för enskild flygplats).

Bygglov har beviljats för tillfällig åtgärd under fem år fram till 2005 12 31. Enligt länsförbundets mening kan inte ett bygglov för tillfällig åtgärd kombineras med en strandskyddsdispens som är definitiv.

Länsförbundet vidhåller sitt yrkande att strandskyddsdispens inte skall beviljas och att överklagandet skall avslås. Länsstyrelsens beslut skall således stå fast.

Golfklubben

Flygverksamheten på Visingsö flygplats pågått sedan 1930 talet, att verksamheten varit särskilt intensiv under krigsåren 1939 45 och att flygplatsen tidigare varit inhägnad Visingsö golfbana är i sin helhet belägen inom flygplatsområdet.

Den första strandskyddslagstiftningen tillkom 1950 genom en lag om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden som gav länsstyrelserna rätt att förordna att byggnad inte fick uppföras inom visst strandområde utan länsstyrelsens tillstånd. Denna lag avlöstes av strandlagen den 30 maj 1952 i vars första paragraf ett strandskydd infördes med i huvudsak samma innebörd som i 15 § 1965 års naturvårdslag, en lagstiftning som efter ett antal ändringar numera återfinns i 7 kap miljöbalken.

Visingsö flygplats har således funnits långt innan strandskyddsinstitutet infördes i svensk rätt. Strandskyddslagstiftningen gäller inte för områden som tagits i anspråk före strandskyddets införande. Det görs därför gällande att strandskyddet utmed den i målet aktuella stranden är utsläckt, att, då flygklubbens åtgärd att tillåta en golfbana inom området inte kan medföra att strandskyddet väcks, strandskyddsfrågan inte skulle ha aktualiserats av kommunen och att golfklubbens överklagande skall bifallas redan på denna grund.

Naturskyddsföreningen

Vi är förvånade över Golfklubbens yttrande att det görs gällande att strandskyddsdispens inte erfordras och att påståendet inte kommer från ägaren till området, Jönköpings kommun utan från en nyttjanderättshavare (nyttjanderättshavare i andra hand). När ärendet aktualiserades ansökte golfklubben om bygglov och strandskyddsdispens. Vi utgår från att samråd då skedde med ägaren Jönköpings kommun och att de båda var överens att strandskyddsdispens erfordrades. Även länsstyrelsen har i sitt beslut inte heller haft någon annan uppfattning.

När staten inte längre ansåg sig behöva ha kvar flygplatsen och Jönköpings kommun med lagfart 1972 02 13 övertog denna kan anses att den ursprungliga flygplatsen blev nedlagd. Jönköpings kommun har inte bedrivit någon flygplatsverksamhet på området. Enligt egen uppgift på Jönköpings Flygklubbs hemsida (tidigare insänd) anges att flygfältet lång tid varit nedlagt innan Flygklubben startade sin verksamhet år 1991. Om inte flygfältet var allemansrättsligt tillgängligt när staten ägde fastigheten har allmänhetens rätt att beträda området successivt återkommit. Tidigare staket kring området är numera borttaget. I utlåtandet från Stadsbyggnadsnämnden 2000 05 11 anges att området är populärt för turister, fågelskådare och andra. Länsförbundet vill idag karakterisera "flygfältet" som en naturlig grässlätt där det går att landa och starta flygplan och att allmänheten har tillträde till fältet under vetskap att viss flygverksamhet kan förekomma. Så har gällt åtminstone minst 25 år tillbaka och för att denna allemansrätt skall upphöra krävs strandskyddsdispens. Det allmänna intresset och utnyttjandet av området är särskilt accentuerat till Vätterstranden och ca 100 meter inåt. Den utbyggda golfbanan sträcker sig beträffande banorna nr 3 och 4 ända fram till strandbrinken mot Vättern och kränker otvivelaktigt allmänhetens rätt att uppehålla sig vid stranden.

Som tidigare framhållits är Visingsö flygplats enligt uppgift från Luftfartsverket numera inte prövad godkänd varken som allmän eller enskild flygplats. Om området skall anges som enskild flygplats fordrar den omläggning till golfbana som skett Luftfartsverkets godkännande. Länsförbundet känner inte till att något godkännande föreligger.

Bestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbalken skall särskilt beaktas i sammanhanget då området är av riksintresse i flera olika avseenden. Här hänvisas till tidigare yttrande och länsstyrelsens utförliga motivering. Även omnämnes här vår åsikt att bygglov för tillfälligåtgärd inte kan kombineras med strandskyddsdispens.

Länsförbundet vidhåller sitt yrkande att strandskyddsdispens inte skall beviljas och att överklagandet skall avslås. Länsstyrelsens beslut skall således stå fast.

Golfklubben

Golfklubben har aldrig varit "överens om att strandskyddsdispens erfordrades". Frågan om strandskyddsdispens aktualiserades av kommunen när klubben ansökte om bygglov. Enligt min uppfattning var detta felaktigt, eftersom strandskyddet då på skäl som utvecklats i mitt yttrande den 12 juli 2002 var utsläckt. Kommunens dispens utgör således, hävdas det, en nullitet, som länsstyrelsen, när ärendet hamnade där, borde ha upphävt med motiveringen att inget dispenserbart strandskydd finns inom området. Ett avgörande med sådant innehåll bör därför nu meddelas av miljödomstolen.

Naturskyddsföreningen

Strandskyddet skall trygga allmänhetens tillträde till området och naturmiljön inom detsamma. Angående sistnämnda har ifrågavarande område kvaliteter av riksintresse och anläggande av en golfbana inom området är i strid mot reglerna i 3 och 4 kap miljöbalken, jfr länsstyrelsens motivering till sitt beslut. Angående allemansrätten noteras att denna gällt för området minst 30 år och kanske 50 år tillbaka i tiden. Om en olycka skulle inträffa med flyget och allmänheten inblandade torde ansvaret helt åvila flygplansföraren. Det torde inte för detta fältet kunna göras gällande att personer ur allmänheten olovligen beträtt fältet och därmed göras ansvariga. Frågan har kontrollerats med Luftfartsverket. Av vad som kan utläsas av handlingarna har även ägaren till fastigheten, Jönköpings kommun, den uppfattningen att allemansrätten gäller inom området. Vid anläggande av en golfbana inskränkes emellertid denna allemansrätt.

DOMSKÄL

I målet får anses utrett bl.a. följande. Det aktuella området togs i anspråk under 1930-talet som militär och civil flygplats. Platsen inhägnades ner till vattnet. Platsen är helt gräsbevuxen och har kontinuerligt hävdats sedan tillkomsten genom slåtter och bete. Den militära verksamheten upphörde på 1960-talet. Marken har därefter övertagits av Jönköpings kommun. Kommunen arrenderar sedan 1991 ut området till Jönköpings flygklubb. Inhägnaden har successivt tagits bort. Sedan ett tiotal år tillbaka används platsen även som golfbana. Spelet sker på ytorna mellan flygbanorna.

Enligt 7 kap. 13 och 14 §§ miljöbalken råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Området kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. På Visingsö råder generellt strandskydd intill 300 meter från strandlinjen.

Enligt 7 kap. 16 § miljöbalken får inom strandskyddsområde inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2,

4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller

5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.

Enligt 7 kap. 18 § miljöbalken får Länsstyrelsen meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall Länsstyrelsen bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Länsstyrelsen har i beslut den 22 juni 2000 förordnat att sådan dispens får meddelas av Jönköpings kommun.

Av 4 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken följer att Vättern med öar och strandområden med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där, i sin helhet är av riksintresse.

Visingsö har utpekats som område av riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. I underlagsmaterialet för intressebedömningen framhålls bl.a. att hela Visingsö är geologiskt intressant då ön utgörs av de övre delarna i Visingsöformationen. Formationen består av prekambriskt avsatta sediment och påträffas endast på ett fåtal platser i landet. Ön har efter senaste istiden påverkats av Vätterns vågor och på öns högsta delar finns flacka strandvallar. Förutom att det finns en för länet rik flora på ön finns på mellersta delen av ön också Sveriges största ekskog. Den akut hotade Visingsölaven Caloplaca biatorina finns på ön. Erstad kärr är beläget vid Erstadsviken intill östra stranden på norra delen av Visingsö och utgör i denna region en unik flyttfågellokal. Kärret ligger i en betesmark skild från Vättern av en strandvall. Här har de flesta utav landets and- och vadarter noterats. Under höststräcket passerar många arktiska vadare. Även som häckningslokal är kärret betydelsefullt. Här häckar femtiotalet arter bl.a. svarthakedopping. Kärret som är en sötvattensstrandäng är det enda i sitt slag invid södra Vätterns stränder.

Miljödomstolen gör följande bedömning.

I målet har ifrågasatts huruvida strandskydd råder på det aktuella området.

Bortsett från 1950 års provisoriska lag om tillfälligt byggnadsförbud infördes - till skydd för allmänhetens tillgång till stränderna i enlighet med allemansrätten - genom 1952 års strandlag nybyggnadsförbud m.m. inom av länsstyrelsen särskilt förordnat strandområde. I propositionen (1952:187 s. 49 f.) till strandlagen uttalade departementschefen bl.a. följande.

Såsom jag redan nämnt, har strandutredningen endast syftat till att allemansrätten skall kunna bevaras inom de strandområden, där nämnda rätt för närvarande kan utövas, varemot utredningen icke avsett att allemansrätten skall kunna utsträckas till områden, vilka allmänheten för närvarande icke äger fritt beträda. Under remissbehandlingen har från några håll, gjorts gällande att utredningen handlat i strid mot dessa sina egna utgångspunkter, när den föreslagit att bebyggelsekontrollen skulle kunna omfatta även områden av sistnämnda slag. Jag kan emellertid icke finna nämnda kritik berättigad. När utredningen föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall kunna avse även redan existerande »tomter» med vilket uttryck i detta sammanhang förstås den del av jordägarens mark som ligger inom nära syn och hörhåll från hans bostadshus och som därför på grund av hans hemfridsintresse icke får fritt beträdas har utredningen nämligen icke tänkt sig att tomtplatsernas nuvarande omfattning skulle kunna begränsas, utan den har endast syftat till att förhindra en sådan utveckling, att jordägaren genom en okontrollerad bebyggelse i utkanterna av en befintlig tomtplats skulle kunna utvidga denna till områden, där allmänheten nu äger fritt färdas. En sådan kontroll, vars praktiska betydelse synes, mig uppenbar, kan enligt min uppfattning icke anses gå utöver lagstiftningens syfte att bevara allemansrätten. Man måste hålla i minnet, att ett förordnande om bebyggelsekontroll icke innebär att allmänheten skall inom det område som beröres av förordnandet äga taga olovlig väg över tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav och att förordnandet icke heller innebär att allmänheten eljest skall äga vistas inom området eller utnyttja det i vidare mån än som följer av lag eller av allmänt vedertagna sedvanerättsliga grundsatser.

Enligt strandlagen utgjorde förbudet dock inte hinder för bebyggelse som erfordrades för försvaret.

Regleringen av strandskyddet har sedermera utvidgats till såväl åtgärder som syfte genom intagande i och successiva ändringar av naturvårdslagen (1964:822). Strandskyddet har kommit att omfatta även andra anläggningar som kan begränsa den allemansrättsliga tillgängligheten. Det har dessutom utvidgats till att bli ett generellt strandskydd istället för ett av länsstyrelse utpekat strandskydd. Undantagsregeln för försvaret har upphävts. Också syftet har utvidgats till att gälla även att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Bestämmelserna i naturvårdslagen har överförts till miljöbalken.

Miljödomstolen konstaterar att syftet med strandskyddslagstiftningen vid dess tillkomst inte var att utsträcka allemansrätten till områden som allmänheten då inte ägde att fritt beträda (jfr. även Jonzon-Delin-Bengtsson; Naturvårdslagen En kommentar, 3:e uppl. sid. 102). Det är i målet ostridigt att det aktuella området vid strandlagens tillkomst - oavsett den då uttryckliga undantagsbestämmelsen för försvaret, en undantagsbestämmelse som f.ö. togs bort ur naturvårdslagen 1974 - inte var allemansrättsligt tillgängligt. Området omfattades därför inte heller av strandskyddet. Det generella strandskyddets införande 1975 innebar ingen förändring härvidlag. Det förhållandet att området idag är allemansrättsligt tillgängligt - med de begränsningar som naturligt följer av verksamheterna där - innebär heller inte att strandskydd - i efterhand - har lagts över området.

Miljödomstolen finner att flygplatsområdet inte omfattas av strandskydd och därmed av bestämmelsen om dispensprövning. Golfklubbens åtgärder inom området fordrar således inte dispens enligt 7 kap. 18 § miljöbalken. Med hänsyn härtill skall länsstyrelsens beslut och Stadsbyggnadsnämndens beslut i vad det avser strandskyddsdispens upphävas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (prövningstillstånd krävs)

Överklagande senast den 18 mars 2003.

Klas Bergenstråhle Bertil Varenius

I detta avgörande har deltagit rådmannen Klas Bergenstråhle, ordförande, och miljörådet Bertil Varenius. Föredragande har varit Kenneth Pettersson.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2004-06-29

Målnummer:
M2238-03