Bullerbegränsande åtgärder utefter Roslagsbanan i Danderyds kommun-----Miljö- och hälsoskyddsnämnden förelade AB Storstockholms lokaltrafik (SL) att bl.a. uppföra bullerplank utmed två delsträckor av Roslagsbanan. Av utredningen framkom att maximalbullernivåerna utmed den ena sträckan utomhus vid tre bostadsfastigheter och en skola överskred 80 dB(A) samt att maximalbullernivåerna utmed den andra sträckan utomhus vid bostadsfastigheter uppgick till 75-82 dB(A). Länsstyrelsen och miljödomstolen fastställde föreläggandet i de delar som avsåg skyldighet att uppföra bullerplank. I Miljööverdomstolen (MÖD) argumenterade SL bl.a. för att hänsyn skall tas till behovet av och kostnaden för att vidta åtgärder utmed hela SL:s linjenät. MÖD konstaterade att bedömningen skall göras mot bakgrund av de faktiska förhållandena vid enbart de fastigheter som utsätts för störningen. Vid en bedömning av nyttan av att skyddsåtgärderna vidtas och kostnaden för att utföra dem kom MÖD fram till att det var skäligt att kräva av SL att vidta de förelagda åtgärderna.


Lagrum:
26 kap. 9 § miljöbalken (1998:808)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Stockholms tingsrätts, avd. 9, miljödomstolen, dom 2003-07-04 i mål nr M 483-02, se bilaga

KLAGANDE

AB Storstockholms Lokaltrafik, 120 80 STOCKHOLM

Ombud

Advokaterna MF och ML

MOTPART

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Danderyds kommun, Box 74,

182 11 DANDERYD

Ombud

Advokaten SM

SAKEN

Bullerbegränsande åtgärder utefter Roslagsbanan i Danderyds kommun

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen fastställer andra stycket i miljödomstolens domslut; dock att den tid inom vilken AB Storstockholms Lokaltrafik senast skall ha fullgjort föreläggandet bestäms till den 1 maj 2005 beträffande åtgärder från södra delen av Bråvällavägens hållplats till Ekeby skola respektive tio månader efter den tidpunkt då Danderyds kommun uppfört en bullervall väster om Ekebydalsvägen 22-42.

__________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

AB Storstockholms Lokaltrafik (SL) har yrkat att föreläggandet upphävs i de delar som avser förlängning av befintlig bullerplank från södra delen av Bråvallavägens hållplats till Ekeby skola och uppförande av bullerskydd väster om Ekebydalsvägen 22-42, alternativt att målet i dessa delar återförvisas till miljö- och hälsoskyddsnämnden i Danderyds kommun för ny handläggning.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Danderyds kommun har bestritt ändring.

JS m.fl. har yttrat sig till Miljööverdomstolen.

Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat i huvudsak samma förhållanden och utredning som i miljödomstolen med bl.a. följande tillägg.

AB Storstockholms lokaltrafik

Är det skäligt att förelägga om åtgärder?

En utgångspunkt för vilka krav som kan ställas på SL skall vara det etappmål som anges i Infrastrukturpropositionen för befintlig järnväg, nämligen 55 dB(A) maximalnivå inomhus (prop. 1996/97:53 s. 43 och 51). En annan utgångspunkt för prövningen bör vara av riksdagen fastställda miljömål. I fråga om buller anges som delmål att antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom skall ha minskat med 5 % till år 2010 jämfört med år 1998.

SL har antagit en bullerpolicy. Vid bullernivåer utomhus överskridande 80 dB(A) vid fasad erbjuder SL bidrag till fönsterförbättringsåtgärder så att inomhusnivåerna inte överstiger 50 dB(A).

Genom att tillämpa den egna bullerpolicyn uppfyller SL Infrastrukturpropositionens etappmål för befintlig järnväg. Genom SL:s frivilliga åtgärder uppnås också det av riksdagen fastställda delmålet för trafikbullerstörningar. Det saknas skäl att tillämpa strängare riktlinjer för SL:s linjenät.

Vid åtminstone tre fastigheter utmed sträckan södra delen av Bråvallavägens hållplats till Ekeby skola förekommer bullernivåer över 80 dB(A). Med hänsyn till att normal fasadreduktion för tågbuller uppgår till 30 dB(A), överstiger maximalanivån inomhus inte i något fall 55 dB(A). Det finns därför inte skäl att ställa krav på bullerisolerande åtgärder utmed den sträckan.

På Ekebydalsvägen 22-42 har maximalanivåer utomhus vid uteplatser beräknats till omkring eller strax över 75 dB(A). Mätningar vid Ekebydalsvägen 30 indikerar bullernivåer som snarast understiger 75 dB(A). Med en normal fasadreduktion på 30 dB(A) bör bullernivåerna inomhus ligga avsevärt lägre än riktlinjerna i både Infrastrukturpropositionens etappmål för befintlig järnväg och SL:s egen bullerpolicy. Närmast fastighetsgräns mot spårområdet är bullernivåerna naturligtvis något högre och kan uppgå till omkring 80 dB(A). Bullernivåerna utmed Ekebydalsvägen 22-42 ligger i linje med vad som normalt måste accepteras intill befintlig järnväg. Det saknas därför skäl att ställa krav på åtgärder utmed den sträckan. Föreläggandet i denna del framstår närmast som en eftergift åt enskilda särintressen framförda från vissa boende på Ekebydalsvägen.

Enligt SL:s uppfattning är kostnaden för att uppföra ett bullerplank från Bråvallavägens hållplats till Ekeby skola inte rimlig i förhållande till miljönyttan. Förhållandena utmed denna sträcka är sådana (hög och smal banvall) att kostnaden för att uppföra ett bullerplank sannolikt kommer att uppgå till omkring 10 000 kr/m. Det handlar om sammanlagt elva fastigheter som var och en har fastighetsgränser med en längd av 25-55 m mot spårområdet. Med en beräknad genomsnittlig kostnad på 10 000 kr/m kommer kostnaden för att åtgärda en enskild fastighet att uppgå till 250 000 kr – 550 000 kr.

Under förutsättning att varje fastighet har fyra boende kommer kostnaden för att uppföra ett bullerplank från Bråvallavägens hållplats till Ekeby skola att uppgå till mellan 60 000 kr – 130 000 kr per boende. Detta är inte skäligt mot bakgrund av att Miljööverdomstolen i ett tidigare avgörande (dom 2000-09-04 i mål M 238-00) rörande bullerskyddsåtgärder utgått från en kostnad om 1 400 kr/person.

Kostnaden för att utföra bullerskyddsåtgärderna kan sammantaget inte anses rimlig eller samhällsekonomiskt försvarbar. Att kommunen står för en del av kostnaden ändrar inte på detta faktum.

Frågan om återförvisning

Miljödomstolen har inskränkt prövningen till att avse endast förhållandena utmed enskilda bansträckor. Därigenom tillmäts inte arbetet med SL:s bullerpolicy och de kostnader bolaget frivilligt lagt ner på bullerdämpande åtgärder någon betydelse i målet. Detta är uppenbart orimligt och en sådan lagtillämpning motverkar direkt miljöbalkens syfte att stimulera frivilligt miljöarbete (prop. 1997/98:45 del I s. 161).

Vid en bedömning av rimligheten i att ställa krav på åtgärder kan man inte bortse från vad det skulle få för konsekvenser för SL:s verksamhet i stort om samma åtgärder vidtas utmed samtliga bansträckor som har bullernivåer motsvarande nivåerna vid de aktuella sträckorna.

Preliminära beräkningar visar dock att det kommer att krävas över 50 km bullerskyddsskärm inom SL:s spårnät (varav drygt 30 km utmed Roslagsbanan) för att innehålla Infrastrukturpropositionens riktvärdena för ny- eller väsentligt ombyggd järnväg. Kostnaden för detta har grovt uppskattats till över 500 miljoner kr vilket skulle behöva finansieras antingen genom höjda biljettpriser, besparingar genom neddragningar i trafiken eller finansiering genom omprioriteringar i landstingets budget. Detta kan jämföras med SL:s årliga budget för underhåll av spårnätet vilken uppgår till 605 miljoner kr.

De krav som ställs lokalt måste baseras på en helhetssyn där även konsekvenserna för trafiken i andra kommuner beaktas. Även kollektivtrafikens miljönytta och eventuella negativa konsekvenserna av höjda biljettpriser och försämringar i trafiken måste vägas in i bedömningen. Om SL hade getts tillfälle att slutföra en pågående inventering av bullerstörningar från SL:s spårtrafik i länet (innefattande mätningar av bullernivåer samt bedömningar av kostnader och möjligheter att genomföra skyddsåtgärder) hade resultatet av det arbetet kunnat ligga till grund för en helhetsbedömning av behovet av åtgärder på aktuella bansträckor. Någon samlad bedömning som miljöbalken föreskriver har heller inte gjorts i målet.

Det anförda leder till slutsatsen att målet skall återförvisas till nämnden för ny handläggning.

Frågan om frivillig tillståndsprövning av verksamheten

Nämnden har hänvisat till möjligheten att genomföra en frivillig tillståndsprövning av verksamheten och därigenom få en bredare miljöbedömning av rimligheten i kravet på åtgärder. En ansökan skall innehålla bl.a. de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna iakttas. En tillståndsansökan fordrar därför ett omfattande utredningsarbete för att ta fram det nödvändiga beslutsunderlaget.

Innan nämnden meddelade föreläggandet hade SL påbörjat en översyn av sin nuvarande bullerpolicyn med inriktning på att bedöma om förutsättningar fanns för en generell höjning av ambitionsnivån. För närvarande har arbetet med en översyn av SL:s bullerpolicy avstannat. Om nämnden avvaktat utredningen hade resultatet av denna kunna ligga till grund för en tillståndsansökan eller i vart fall utgjort underlag för nämndens bedömning i tillsynsärendet. Trots att miljönämnden var fullt införstådd med att utredningsarbetet pågick valde nämnden att meddela föreläggandet utan att avvakta resultatet av arbetet.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden

Är det skäligt att förelägga om åtgärder?

Uppmätta och beräknade bullernivåer på fastigheterna utmed de aktuella bansträckorna motiverar att bullerbegränsande åtgärder vidtas. Därvid skall en individuell prövning ske i varje enskilt fall.

Miljönämnden har haft att bedöma de eftersträvade skyddsåtgärderna med beaktande av de miljömål som regering och riksdag har fastställt. Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla (prop. 1997/98:56 s. 25). Det har också angetts att kravet på en god miljö inte står i konflikt med uppfyllandet av övriga krav inom transportområdet såsom att trafiksystemet skall vara tillgängligt, av hög kvalitet, innebära en säker trafik och medföra en positiv regional utveckling (a. prop. s. 17). Slutligen kan konstateras att delmålen inte skall inordnas i någon särskild hierarki eller systematik (a. prop. s. 18).

Innebörden av detta torde vara att Roslagsbanans funktion såsom allmänt kommunikationsmedel skall uppnås utan att de boendes hälsa påverkas menligt. SL:s utförande av uppdraget att tillhandahålla kollektivtrafiken står inte över de boendes rätt till en god miljö såsom SL synes argumentera. Målet beträffande en god bebyggd miljö har därefter bekräftats i samtliga propositioner på transport- och miljöområdet. Statsmakterna understryker kontinuerligt att människor inte skall utsättas för skadliga bullerstörningar.

Det skall framhållas att de skäl som SL anför som grund för den höga kostnaden - svåra förhållanden för byggnation av bullerplank - inte gör sig gällande utmed hela den aktuella sträckan. Det är endast en sträcka om ca 100 m där arbetet med att uppföra bullerplank är något mer komplicerat än vid normala förhållanden.

Totalkostnaden för att uppföra bullerplank utmed båda sträckorna kan uppskattas till ca fyra miljoner kr. Beloppet motsvarar i själva verket endast några promille av ombyggnadskostnaden för Roslagsbanan. Kostnaden är således marginell och rimlig i förhållande till nyttan för de boendes hälsa och livskvalitet.

Det finns ett stort antal bostadsfastigheter vid Ekebydalsvägen. Nyttan för bostadsmiljön uppväger utan tvekan den kostnad som är förenad med uppförandet av bullerplank. SL har inte visat att kostnaden är orimlig eller miljömässigt omotiverad. Den som bedriver verksamhet skall kunna påvisa att hänsynsreglerna iakttas. SL har inte tillnärmelsevis levt upp till detta krav i fråga om de i målet aktuella bansträckorna. Överklagandet skall därför avslås.

Frågan om återförvisning

För det fall SL vill få tillstånd en samlad bedömning av verksamheten med beaktande av exempelvis kollektivtrafikens nytta och höjda biljettpriser erbjuder lagstiftningen en sådan möjlighet (9 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken). Samma möjlighet fanns tidigare i miljöskyddslagen. Vid en tillståndsprövning kan rättigheter respektive förpliktelser fastställas för samtliga parter.

SL har emellertid inte ansökt om tillstånd till verksamheten. Miljödomstolen har därför inte kunnat bedöma annat än lagligheten av nämndens beslut som är grundat på en prövning i det enskilda fallet.

JSs m.fl. yttrande

Ombyggnaden och upprustningen av Roslagsbanan har omfattat bl.a. en ny järnvägsbro över Stocksundet och Östbergaviadukten, en ny järnvägstunnel genom Sikrenoberget, ny järnvägsstation vid Invernessområdet. Vid Sikenrodalen har dessutom spåren flyttats ett hundratal meter västerut. Till detta kommer att en större del av tågpassagerna vid Ekebydalsvägen sker med tåg som framförs med maximal hastighet. Dessutom har antal bullerhändelser ökat kraftigt.

Ombyggnaden och kapacitetsupprustningen av Roslagsbanan skall sammantaget anses utgöra ”väsentlig ombyggnad” vilket medför att Infrastrukturpropositionens riktlinjer för det planeringsfallet skall tillämpas.

Norr om Östbergaviadukten har SL åtgärdat problem med banvallen på en sträcka där denna är båda högre och brantare än vad som är fallet vid utmed sträckan Bråvallavägens hållplats – Ekeby skola. På den aktuell platsen finns dubbelspår vilket innebär att de förelagda åtgärder kan vidtas utan störningar i trafiken. SL:s redovisning av kostnaderna är därför varken fullständig eller korrekt.

SL:s bemötande

Roslagsbanan utgjorde under lång tid ett provisorium i avvaktan på nya trafiklösningar. Den dåvarande huvudmannen lät eftersätta banunderhållet för att undvika onödiga kostnader fram till den planerade nedläggningen. När beslutet om fortsatt drift togs var därför behovet av underhållsåtgärder stort.

SL har hittills lagt ned ca två miljarder för att komma till rätta med en teknisk eftersläpning samt utbyte av slitet material. Av beloppet avser 990 miljoner till kostnader för utbyte av en äldre vagnpark till moderna tåg. Ungefär lika stor del av beloppet avser den fasta anläggningen och avser bl.a. nya serviceverkstäder, den nya Stocksundsbron, anpassning av samtliga plattformar till de ca 100 nya vagnarna, spår- och kontaktledningsinsatser utmed banan samt nya likriktarstationer.

Den gamla Stocksundsbron hade tjänat ut tekniskt sett och krävde mycket omfattande underhålls- och reparationsåtgärder för att kunna användas. Att en ny bro utförts bör därför snarare ses som ett uttryck för normalt underhåll och utbyte av förbrukat material än som en väsentlig ombyggnad av Roslagsbanan. Det primära syftet med bron var således inte att öka kapaciteten på Roslagsbanan utan att åtgärda ett växande underhållsproblem. Kapacitetsmässigt hade emellertid den gamla bron med enkelspår klarat dagens trafikvolymer.

Från 1975 till 1997 ökade trafiken på Roslagsbanan har ökat med ca 50 %. Detta kan jämföras med ökningen av biltrafiken i regionen. Under perioden 1980 till 1997 ökade biltrafiken med 47 % över regioncentrumsnittet, dvs. gränsen mot kommunerna Stockholm, Solna och Sundbyberg (se SIKA, Storstaden och dess transporter, november 1999). Trafiken på Roslagsbanan har således ökat i samma takt som trafiken generellt ökat i Stockholmsregionen. Ökningen av trafiken på Roslagsbanan är därför inte en följd av upprustningen av banan utan följer av det ständigt ökade behovet av transporter. Det kan vidare noteras att tågens hastighet i princip har varit oförändrad trots utbyte av vagnparken.

Sammantaget menar SL att de riktvärden som enligt Infrastrukturpropositionen bör innehållas vid väsentlig ombyggnad av järnväg kan tillämpas endast i de fall de faktiska förutsättningarna överensstämmer med detta planeringsfall. Enligt SL är det uppenbart att arbetena för att få Roslagsbanan i funktionsdugligt skick inte kan jämställas med detta. Det är därför inte skäligt att ställa strängare krav än de som bör gälla i fråga om befintliga trafikmiljöer.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden eller förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas (26 kap. 9 § miljöbalken).

Frågan i målet gäller om det är skäligt att ålägga SL att utföra bullerskyddsåtgärder av den omfattning som angetts i föreläggandet. Bedömningen skall göras mot bakgrund av de faktiska förhållandena vid de fastigheter som utsätts för bullerstörningen.

Den verksamhet som SL bedriver på Roslagsbanan är inte anmälnings- eller tillståndspliktig enligt miljöbalken. SL har däremot möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken). Vid en sådan prövning sker en samlad bedömning av verksamheten och dess påverkan på omgivningen och prövningsmyndigheten kan därvid göra en totalavvägning av vilka skyddsåtgärder som skäligen kan krävas. Vid den prövning som görs i detta mål kan Miljööverdomstolen enbart ta ställning till de fall av miljöpåverkan som omfattas av föreläggandet.

Miljööverdomstolen finner, i likhet med den bedömning miljödomstolen gör i avsnittet Bullerskärmar s. 9 i överklagade domen, att det är skäligt att ålägga SL att vidta de åtgärder som nämnden har angett i föreläggandet (punkterna 1-2).

Ett föreläggande skall utformas på ett sådant sätt att adressaten utan svårigheter eller risk för missförstånd kan få klart för sig vad han eller hon skall göra. Att föreläggandet är tydligt får betydelse för den enskildes rättssäkerhet men också för effektiviteten i tillsynsarbetet. Ett föreläggande bör därför inte innehålla bara allmänt hållna formuleringar, hänvisningar till allmänna råd e.d. Undan-tagsvis kan ett föreläggande som utformats på det sättet ändå godtas, om före-läggandets närmare innebörd – exempelvis mot bakgrund av tidigare kontakter i ärendet – ändå kan anses klar för den enskilde. När ett föreläggande förenas med vite har dock tillsynsmyndigheten särskild anledning att ingående över-väga och i föreläggandet noggrant precisera vilka åtgärder adressaten skall vidta (se Miljööverdomstolens dom 2003-09-19 i mål nr M 2909-03).

De åtgärder som SL skall vidta utmed sträckan Bråvallavägens hållplats och Ekeby skola (punkten 1) har relaterats till befintligt bullerplank. Det får förutsättas att det bullerplank som SL uppför där har samma mått, dimensioner och bullerdämpande effekt som anslutande befintligt plank. Utformningen av föreläggandet i den delen får därför godtas.

När det gäller bullerskyddsåtgärder vid Ekebydalsvägen (punkten 2) åligger det SL att utföra ett lågt plank på krönet av en bullervall som Danderyds kommun skall utföra. Föreläggandet i den delen innehåller enbart allmänt hållna formuleringar. Det kan därför ifrågasättas om utformningen uppfyller de krav som kan ställas på ett vitesföreläggande. Av handlingarna i målet framgår att SL och kommunen haft ingående kontakter med anledning av bullersituationen på Roslagsbanan. Det får därvid förutsättas att parterna diskuterat olika lösningar för att komma tillrätta med bullersituationen vid Ekebydalsvägen och att den förelagda åtgärden utgör en av dessa. I Miljööverdomstolen har SL inte framfört några synpunkter på utformningen av föreläggandet i och för sig eller påstått att innebörden är oklar för bolaget. Mot bakgrund härav bör utformningen av föreläggandet godtas också i denna del.

Det anförda innebär att SL:s överklagande skall avslås. Tidpunkten för när de förelagda åtgärderna senast skall vara utförda skall dock flyttas fram.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, hovrättsrådet

Arne Kardell, referent, miljörådet Rolf Svedberg och hovrättsassessorn

Inge Karlström. Enhälligt

_________________________

BILAGA

STOCKHOLMS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

AB Storstockholms Lokaltrafik

120 80 Stockholm

Ombud:

Advokat MF och jur kand ML

MOTPART

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Danderyds kommun

Box 74

182 11 Danderyd

Ombud:

Advokat SM

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 25 november 2002, dnr 18631-02-34632, domsbilaga 1

SAKEN

Bullerbegränsande åtgärder utefter Roslagsbanan i Danderyds kommun

____________________

DOMSLUT

Miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut på så sätt att

SL föreläggs att, vid vite av 2 Mkr, dels förlänga befintligt bullerplank från södra delen av Bråvallavägens station till Ekeby skola (cirka 400 m), dels i samarbete med kommunen (kommunen gör bullervallen, SL ett lågt plank på dess krön) uppföra ett bullerskydd väster om Ekebydalsvägen 22-42 (350 m). Föreläggandet skall ha fullgjorts senast den 1 maj 2004.

Miljödomstolen upphäver föreläggandet vad avser hastighetsbegräsning för tomtåg nattetid och visar målet åter i denna del till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Danderyds kommun för erforderlig handläggning.

YRKANDEN, M. M.

AB Storstockholms Lokaltrafik (SL) har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att miljödomstolen med ändring av beslutet upphäver Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut den 6 mars 2002 rörande åtgärder för att minska ljudnivåer vid fastigheter utefter Roslagsbanan och att ärendet återförvisas till Miljö- och hälsoskyddskontoret för fortsatt handläggning. Vidare har yrkats att miljödomstolen föreskriver att en prövning av krav på bullerdämpande åtgärder ej får ske förrän SL har gjort en översyn av sin nuvarande bullerpolicy.

SL har hänvisat till sin skrivelse till länsstyrelsen den 19 juni 2002 vari följande grunder för överklagandet anges.

1. I ärendet har inte förelegat tillräcklig utredning för en samlad miljöprövning där konsekvenserna för SL:s verksamhet i stort skall beaktas enligt vad som föreskrivs i miljöbalken. Utredningen i ärendet ger inte stöd för att fastställa vilka försiktighetsmått som är ändamålsenliga, rimliga och motiverade från miljösynpunkt för de aktuella delsträckorna av Roslagsbanan genom Danderyds kommun. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har således fattat sitt beslut utan att utreda vilka konsekvenser föreläggandet får vad avser nytta och kostnader samt allmänna och enskilda intressen.

2. De av Miljö- och hälsoskyddsnämnden åberopade riktvärdena för buller i Infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) är inte, såsom hävdas, rättsligt bindande eller tillämpliga på Roslagsbanan.

3. Föreläggandet är inte lagligt, i den mening att Miljö- och hälsoskyddsnämnden har försett föreläggandet med ett hot om krav på ytterligare åtgärder för det fall förelagda åtgärder inte genomförs.

4. Kravet på uppförande av bullerplank (bullerskyddsskärm) avser inte sådana sträckor där detta framstår som mest motiverat och angeläget från miljösynpunkt. Kostnaderna för åtgärderna är inte rimliga i förhållande till den relativa miljönytta de medför.

5. Föreläggandet är, vad avser hastighetsbegränsning för tomtåg, oklar och är inte heller praktiskt genomförbart.

6. Den tid inom vilket förelagda åtgärder skall vara genomförda är inte tillräcklig.

SL har därutöver anfört bl.a. följande.

Utgångspunkten för länsstyrelsens prövning är felaktig. Bullersituationen för de berörda fastigheterna är på intet sätt speciell eller ovanlig utan motsvara vad som är normalt förekommande efter Roslagsbanan liksom vid andra befintliga järnvägar. De av länsstyrelsen åberopade allmänna råden om buller inomhus (SOSFS 1996:7) gäller, enligt vad som uttryckligen anges i råden, inte för buller från spårburen trafik. Detta med hänvisning till det särskilda program för åtgärder mot buller från järnvägsnätet som Naturvårdsverket och Banverket arbetar med. SL vidhåller att konsekvenserna för kollektivtrafiken av beslutet inte är tillräckligt utreda och att en sådan utredning föreligger först när SL slutfört översynen av den nuvarande bullerpolicyn.

Som grund för åtgärdskraven åberopar länsstyrelsen vidare de av Riksdagen i infrastrukturpropositionen fastställda riktvärdena för buller (70 dB(A) maximalnivå uteplats i anslutning till bostad, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid). Det görs härvid gällande att de riktvärden som skall gälla som planeringsmål vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av infrastruktur även skall tillämpas på den snart 120 år gamla Roslagsbanan. Denna ståndpunkt faller på sin egen orimlighet. För en befintlig järnväg i ett tätbebyggt område är de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att åstadkomma en bullersituation i linje med dessa riktvärden mycket svårare än vid nyplanering av ett bannät t.ex. på landsbygden där man kan ta hänsyn till befintlig bebyggelse vid val av linjeföring och lokalisering. Vad gäller förutsättningarna att nå de långsiktiga målen 70/45 dB(A) även för befintlig järnväg anger Banverket och Naturvårdsverket i sin gemensamma policy att detta är mycket kostsamt och rimligt endast i ett mycket långt tidsperspektiv. Det framstår som minst lika orimligt att i dagsläget tillämpa dessa långsiktiga riktvärden på SL:s befintliga linjenät och på Roslagsbanan. I praktiken skulle detta innebära att åtgärder skulle behöva vidtas på samtliga fastigheter i anslutning till Roslagsbanan i Danderyds kommun. Länsstyrelsen tycks mena att planeringsfallet för väsentlig ombyggnad av infrastruktur är tillämpligt i detta fall och att detta utgör skäl för att redan idag tillämpa de långsiktiga målen i infrastrukturpropositionen. Det är i och för sig riktigt att det under tiden 1990 fram till och med 2001 har lagts ner mellan 1,8 och 1,9 miljarder kronor på upprustning av Roslagsbanan. En stor del av dessa redan vidtagna åtgärder avsåg rena underhållsåtgärder. Upprustningsprogrammet berodde till stor del på att underhållet av Roslagsbanan under lång tid varit eftersatt. De återstående åtgärder som planeras kan huvudsakligen hänföras till banunderhåll och utbyte av förbrukat material, t.ex. modernisering av signalsystem och liknande. Enligt Banverket menas med väsentlig ombyggnad t.ex. sidoförflyttning av banan eller utökning från enkelspår. Några sådana åtgärder har inte vidtagits efter de sträckor där krav nu framställs om byggande av bullerskyddsskärmar. Krav på bullerdämpande åtgärder utefter Roslagsbanan måste fastställas med utgångspunkt i de faktiska förhållanden och förutsättningar som råder, nämligen att det rör sig om en gammal befintlig järnväg där bebyggelsen successivt växt upp allt närmare järnvägen.

Lågt räknat skulle kostnaderna för bullerplanken uppgå till ca. 4 miljoner kr. Länsstyrelsen hänvisar bl.a. till SL:s ställning på kollektivtrafiksidan som motiv till att beloppet skall anses skäligt. Oberoende av vad som avses med detta kan det konstateras att SL:s uppdrag från Landstinget innebär ett krav på att behandla medborgarna lika och rättvist. I detta perspektiv framstår konsekvenserna av kravet som uppenbart orimliga. Miljööverdomstolen har i ett mål (dom 2000-09-04 i mål M 238-00) rörande krav på bullerskyddsåtgärder från vägtrafik ansett en kostnad på 1 400 kr per berörd individ som skälig. Kostnaden i detta fall kommer att uppgå till ca 200 000 kr per berörd enfamiljsfastighet. Det rör sig inte om något unikt fall eller anmärkningsvärt hårt drabbade fastigheter. Motsvarande situation råder för ett mycket stort antal människor efter SL:s befintliga linjenät. I ljuset av detta kan kostnaden inte betraktas som rimlig i förhållande till nyttan.

För att bygga bullerplank mellan Bråvallavägens station och Ekeby skola krävs troligen att den gamla och höga banvallen breddas. För detta arbete krävs tillgång till de berörda fastigheternas trädgårdar för transport och arbetsmaskiner. Det är inte klargjort om samtliga fastighetsägare kommer att acceptera det intrång och den skada som detta kan komma att innebära för dem. Uppförandet av ett bullerplank kan vidare förfula landskapsbilden och skapa bullerreflexer och ökad störning på andra platser. Situationen visar att frågan om bullerplank är komplex där många motstående intressen måste beaktas. Utredningen kring de mer praktiska detaljerna kring bullerplanken framstår inte som tillräcklig. Inte heller innebörden av kravet på hastighetsbegränsning liksom konsekvenserna för trafiken på grund av detta är tillräckligt utredda. Något skäl till ett krav på 70 dB(A) utomhus nattetid vid angränsande fastigheter är svårt att finna. Många fastigheter gränsar direkt mot spårområdet. Kravet är otydligt och, oavsett hur det skall tolkas, omöjligt att efterleva i praktiken eftersom det förutsätter att föraren vid varje given tidpunkt har kännedom om vilken bullernivå tåget ger upphov till och anpassar hastigheten härefter. Det är inte riktigt som länsstyrelsen anger i beslutet, att tåghastigheterna blivit allt högre efter Roslagsbanan vilket skulle motivera att åtgärder nu vidtas mot buller. Efter de aktuella sträckorna har ungefär samma hastighet gällt under mycket lång tid. Länsstyrelsen anger i beslutet att föreläggandet att införa hastighetsbegränsning med 30 km/tim eller den lägre hastighet som medför att bullernivån inte överstiger 70 dB(A) inom kommunen får anses tillräckligt preciserat. Föreläggandet talar dock om 30 km/tim eller annan hastighet som medför angivet bullervärde. Redan detta visar hur oklart kravet är till sin utformning.

Samhällsnyttan av en fungerande kollektivtrafik måste ställas i relation till de framställda kravens ändamålsenlighet och relativa nytta i bullerhänseende. Frågorna är av en komplex natur och inte lämpliga att hantera kommun för kommun och sträcka för sträcka.

YTTRANDEN M.M.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har i yttrande den 4 mars 2003 anfört följande. Förvaltningen anser att SL i sitt överklagande av länsstyrelsens beslut inte anför några nya förhållanden utöver de grunder för överklagandet som framfördes när miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut överklagades. Eftersom länsstyrelsen har bemött och kommenterat dessa punkter i sitt beslut anser förvaltningen att de slutsatser som länsstyrelsen drog fortfarande gäller och att det inte finns något ytterligare att tillägga.

SL har i skrivelse den 4 april 2003 anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen har i beslut den 17 mars 2003 avslagit SL:s hemställan om att länsstyrelsen skall överta tillsynen över SL:s verksamhet i länet. Beslutet i tillsynsärendet är av intresse även här då det ger uttryck för länsstyrelsens syn på tillämpningen av miljöbalken vid lokal tillsyn. Länsstyrelsen konstaterar i beslutet att tillsyn ofta bygger på att komma tillrätta med störningar av olika slag och fortsätter: ”Ofta är problemen av lokal natur och olika kravnivåer till följd av detta måste kunna accepteras”. Detta synsätt skulle förklara länsstyrelsens uttalade. Bedömningen huruvida åtgärder för att reducera bullerstörningar är nödvändiga görs av den kommun inom vilken den aktuella sträckan av Roslagsbanan är belägen. Detta synsätt på hur miljöbalken skall tillämpas måste rimligtvis vara felaktig. Den kravnivå som föreskrivs i miljöbalken borde vara densamma oberoende av i vilken kommun tillämpningen sker och vilken myndighet som har tillsynsansvar. Vid en överprövning av en lokal tillsynsmyndighets föreläggande enligt miljöbalken skall hänsyn inte tas till lokala ambitioner och miljöpolitiska värderingar. Danderyds kommun har genom bolaget Djursholm AB nyligen sålt en fastighet som ligger på andra sidan järnvägen i förhållande till den i detta ärende aktuella sträckan Ekebydalsvägen 22-42. Byggnadsnämnden har beviljat bygglov för uppförande av ett bostadshus på fastigheten. Enligt vad som framgår av bullerberäkningarna ligger den maximala bullernivå på fastigheten över 80 dB(A) på i stort sett hela fastigheten och över 85 dB(A) på den del som vätter mot Roslagsbanan. Att klara en rimlig bullernivå på fastigheten medför stora problem och det förelagda kravet avseende buller från tomtåg är omöjligt att hålla beträffande denna fastighet. Danderyds kommuns agerande framstår som anmärkningsvärt. Samtidigt som kommunen driver ett tillsynsärende mot SL med krav som måste anses som mycket långtgående så säljer kommunen exploateringsfastigheter för bostadsändamål i omedelbar anslutning till spårområdet.

Miljödomstolen har den 27 maj 2003 hållit muntlig förhandling i målet och i samband härmed hållit syn på de aktuella platserna. JS, boende på Ekebydalsvägen, har därvid bl.a. anfört att mätningar som utfördes av Ingemanssons Technology AB den 13 oktober 2000 på Ekebydalsvägen XX visar värden över 80 dB(A). Efter de mätningar som gjordes av Akustikbyrån 1997 på uppdrag av SL har ett bullerplank uppförts på motsatta sidan av banan vilket medfört bullerreflexer. Fyra ägare till fastigheter längs Fafnervägen har vid förhandlingen uppgivit att de inte har något att erinra mot att SL tillfälligt tar deras mark i anspråk för bl.a. transporter i samband med byggandet av en bullerskärm. SL åtog sig under förhandlingen att utreda möjligheten att sänka hastigheten på tomtågen nattetid efter berörd sträcka för att uppnå maximal bullernivå 45 dB(A) inomhus.

SL har i yttrande den 6 juni 2003 bl.a. hänvisat till en granskning av Ingemanssons rapporter som utförts av TZ, WSP på uppdrag av SL. TZ har i skrivelse den 5 juni 2003 anfört bl.a. följande synpunkter på rapporten. Den maximala ljudnivån som redovisas för uppmätta ljudnivåer i WSP Akustiks rapporter avser förhållanden med tidsvägning S (slow som motsvarar 1 sek och anges som dBA, S och ej F, fast som motsvarar 0,125 sek och anges som dB(A), F. Skillnaden mellan maximal ljudnivå angivet med tidsvägning F respektive S är 1-3 dBA-enheter, dvs. den maximala ljudnivån är 1-3 dBA-enheter högre vid tidsvägning F. Mätningar har genomförts på ett avstånd av 4 m från fastighetsgräns och uppmätt ljudnivå varierar i intervallet 70-82 dBA, F med ett logaritmiskt medelvärde på 80 dBA,F dvs. 77-79 dBA,S. Vi finner således att redovisade mätningar bekräftar att våra beräknade ljudnivåer vid byggnader längs Ekebydalsvägen genomgående underskrider 80 dBA,S med marginal. I sak redovisar inte rapporterna något annat än vad som framgår av redovisade beräkningar, dvs. längs Fafnervägen berörs bostäder på ca 5 fastigheter av ljudnivåer över 80 dBA,S, längs Ekebydalsvägen berörs inga bostäder av ljudnivåer över 80 dBA,S.

DOMSKÄL

Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Miljö- och hälsoskyddsnämnden och länsstyrelsen har med utgångspunkt från miljövårdsplanen i Danderyds kommun och från de riktvärden som anges i Regeringens proposition 1996/97:53, Infrastrukturinriktning för framtida transporter (infrastrukturpropositionen) ansett att SL bör föreläggas att vidta åtgärd för att minska trafikbullret inom kommunen dels genom hastighetsbegränsningar för tomtåg nattetid dels genom bullerplank utefter Fafnervägen samt Ekebydalsvägen.

Regeringen har i infrastrukturpropositonen s. 43-44 angett följande riktvärden för trafikbuller orsakat av järnväg eller annan spårbunden trafik. 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, 55 dB(A) ekvivalentnivå vid uteplats, 60 dB(A) ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt samt 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. Nivåerna bör inte överskridas vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur. Riktvärdena utgör inte rättsligt bindande normer utan skall vara vägledande vid bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet.

Miljödomstolen gör följande bedömning.

Inledningsvis erinrar miljödomstolen att miljöbalken bygger på individuell prövning i varje enskilt fall och det åligger den som bedriver en verksamhet att utföra de skyddsåtgärder som behövs för att motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Kraven på skyddsåtgärder gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnader för sådana åtgärder. Vad gäller bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från hälso- och miljösynpunkt är de miljömål som fastställs av statsmakterna av särskild betydelse. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 24-25).

SL har bl.a. gjort gällande att krav på bullerdämpande åtgärder utefter Roslagsbanan måste fastställas med utgångspunkt i de faktiska förhållanden och förutsättningar som råder, nämligen att det rör sig om en gammal befintlig järnväg där bebyggelsen successivt växt upp allt närmare järnvägen. För en befintlig järnväg i ett tätbebyggt område är de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att åstadkomma en bullersituation i linje med riktvärdena mycket svårare än vid nyplanering av ett bannät. Miljödomstolen ifrågasätter inte detta, men konstaterar att de omfattande investeringar som gjorts på Roslagsbanan medfört högre turtäthet vilket ökat bullret för de som bor i närheten av spåret.

De bullerstörningar som tågtrafiken medför för de boende får, mot bakgrund av de höga decibelnivåer som det är fråga om, anses medföra olägenhet för människors hälsa eller i vart fall risk för olägenhet för människors hälsa. Även drift av äldre järnväg kan medföra skyldighet att vidta åtgärder enligt miljöbalken.

Bullerskärmar

Det är ostridigt att för åtminstone tre av bostadsfastigheterna längs med Fafnervägen, mellan Bråvallavägens station och Ekebyskolan förekommer bullernivåer över maximalt 80 dB(A). Av Ingemansson Technology AB:s rapport S-11270-r-KN framgår även att vid ett av skolhusen, ett fritidshem, överskrids 80 dB(A) maximal ljudnivå. Beträffande övriga berörda fastigheter har beräknats värden över 75 dB(A) utomhus. Den beräknade kostnaden för en bullerskärm har uppgivits till ca 5 000 -10 000 kr/löpmeter. Vid en samlad bedömning finner miljödomstolen att åtgärden att uppföra en bullerskärm för att reducera bullernivåerna miljömässigt motiverad och kostnaden är skälig.

Resultat från bullermätningar som gjorts på Ekebydalsvägen XX av Ingemanssons Technology AB visar att bullernivåerna utomhus ligger i intervallet 75-82 dB(A),F (miljödomstolen konstaterar att riktvärden för maximal ljudnivå i Banverkets och Naturvårdsverkets rapport, Buller och vibrationer från spårburen linjetrafik, anges i Maximal dB(A) ”fast”). Beräkningarna visar att de övriga fastigheterna på aktuell sträcka har bullernivåer överstigande 75 dB(A). Även här finner miljödomstolen att åtgärder för att reducera bullernivån är miljömässigt motiverade. Av miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande framgår att uppförandet av bullerskydd skall ske i samarbete med kommunen som uppför en bullervall. Med hänsyn härtill finner miljödomstolen att kostnaden för SL att uppföra ett bullerplank inte kan anses orimligt betungande. Föreläggandet är således skäligt även i den delen.

Hastighetsbegränsningar

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har förelagt SL att minska hastigheten för tomtåg inom kommunen under tiden 22.00-06.00 till 30 km/tim eller annan hastighet som inte medför högre värden än 70 dB(A) vid angränsande fastigheter. Av Banverkets och Naturvårdsverkets gemensamma rapport, Buller och Vibrationer från spårbunden linjetrafik, framgår bl.a. följande. Riktvärdet för maximal ljudnivå inomhus 45 dB(A) nattetid i sovrum är baserat främst på risken för väckning och andra sömnstörningar vid vistelse inomhus med stängt fönster. För att riktvärdet ska kunna innehållas krävs att den maximala ljudnivån utomhus underskrider 75 dB(A) (fasaddämpning antas i normalfallet vara > 30 dB(A)), såvida inte fönsteråtgärder vidtagits. Av rapporten framgår vidare att vid höga maximalnivåer kvälls- och nattetid finns risk för att utsatta personer väcks eller får försämrad sömnkvalitet. Påverkan på sömnen har konstaterats vid bullertoppar från samhällsbuller vid 40 dB(A) och uppåt. Risken för sömnstörningar ökar med antalet bullerhändelser. Väckningseffekter har konstaterats vid bullertoppar om 45 dB(A). Mot bakgrund av det anförda och de konstaterade negativa effekter bullerstörningar framförallt nattetid har på människors hälsa finner miljödomstolen det angeläget att bullernivåerna inomhus nattetid sänks. Miljödomstolen finner dock att det saknas underlag för bedömningen av hur en sänkning på lämpligaste sätt ska uppnås. Det är möjligt att en hastighetssänkning av tomtåg nattetid är en effektiv åtgärd men närmare uppgift saknas i målet om det ska gälla enbart vissa sträckor, vilken parameter som ska väljas (t.ex. max 45 dB(A) inomhus) och vilka olägenheter detta skulle ha för verksamhetsutövaren. Ytterligare utredning är alltså erforderlig och beslutet skall därför undanröjas i denna del och återförvisas till miljö- och hälsoskyddsnämnden för erforderlig handläggning.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se domsbilaga 2 (TSH-MD 2)

Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, skall ha inkommit till miljödomstolen, Stockholms tingsrätt, senast den 25 juli 2003. Prövningstillstånd krävs.

Mikael Hagelroth Margaretha Bengtsson

I avgörandet har deltagit rådmannen Mikael Hagelroth, ordförande, och miljörådet Margaretha Bengtsson. Domen är enhällig. Föredragande har varit beredningsjuriste Gunilla Stener.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2004-06-01

Målnummer:
M6015-03