Dispens från föreskrifter för naturreservat och område med skydd för landskapsbilden samt dispens från strandskyddsbestämmelser för anläggande av en gång- och cykelväg-----Kommunen ville anlägga en gång- och cykelväg i ett område som dels är av riksintresse för friluftsliv och naturvård, dels naturreservat och dels är ett område med skydd för landskapsbilden. Reservatsföreskrifterna avser att skydda området pga. dess betydelse för kännedomen om landets natur, för landskapsbilden och för allmänhetens friluftsliv. En gång- och cykelväg skulle främja friluftslivet men vara till nackdel för naturskyddet, bl.a. för de två häckande paren av fältpiplärka. Denna är en art som är upptagen i EU:s fågeldirektiv, vilket innebär att den skall ges en gynnsam bevarandestatus. Miljööverdomstolen (MÖD) har ansett att ytterligare åtgärder för att öka tillgängligheten till området inte är påkallade och att vägen därför inte är erforderlig för reservatets utnyttjande. Kommunen har heller inte redovisat någon alternativ sträckning för vägen utanför reservatet. När det gäller möjligheterna att göra en avvägning mellan de olika intressen som reservatsföreskrifterna skall skydda konstaterade MÖD att en sådan prövning måste ha gjorts i samband med att reservatet bildades och att den inte får ändras genom att det ena intresset gynnas på bekostnad av det andra vid en dispensprövning. MÖD tillät därför inte att vägen anlades.


Lagrum:
7 kap. 7 §, 18 § och 28 b § miljöbalken (1998:808)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Vänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom 2003-06-05 i mål nr M 291-02, se bilaga

KLAGANDE

Halmstad kommun, Tekniska kontoret, Box 246, 301 06 Halmstad

Ombud

Advokaten PM, samt advokaten KJ

MOTPART

Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm

SAKEN

Dispens från föreskrifter för Hagöns naturreservat och för område med skydd för landskapsbilden inom Påarp-Fylleåns mynning samt dispens från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av gång- och cykelväg

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen avslår överklagandet.

_______________________

YRKANDEN M. M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Halmstads kommun har yrkat att Miljööverdomstolen meddelar dispens från föreskrifterna för Hagöns naturreservat och från det skydd för landskapsbilden som gäller för Påarp-Fylleåns mynning, samt från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av en gång och cykelväg inom Hagöns naturreservat.

Naturvårdsverket har bestritt ändring.

Miljööverdomstolen har hållit syn.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Kommunen har utöver vad man tidigare åberopat anfört i huvudsak följande.

Naturreservatet

Miljödomstolen och Naturvårdsverket har gjort bedömningen att reservatet redan i dag är så tillgängligt för allmänhetens rörliga friluftsliv att några ytterligare anläggningar för detta ändamål inte behövs. Kommunen delar bedömningen såtillvida att tillgängligheten fram till reservatet är tillfredställande norrifrån. Dock saknas anslutningar söderifrån, vilket medför att personer som kommer söderifrån i praktiken inte har likvärdiga möjligheter att ta sig till och från reservatet. Likaså kan tillgängligheten inom reservatets gränser förbättras avsevärt. Ett av reservatets syften är just att allmänheten skall kunna tillgodogöra sig området för rekreation, vilket torde förutsätta att allmänheten bereds möjlighet att på ett enkelt sätt röra sig inte bara fram till området utan även inom området. Anläggandet av en gång- och cykelstig (GC-stig) genom reservatet är tänkt bl.a. i syfte att underlätta det rörliga friluftslivet inom reservatet, inte minst för äldre personer och personer med nedsatt rörelseförmåga. Huruvida anlagda stigar eller vägar är nödvändiga för att öka tillängligheten är inte avhängigt av reservatets storlek utan den ifrågavarande terrängen.

GC-stigen ingår i en samlad satsning från kommunen att öka tillgängligheten till de kustnära områdena både norr och söder om staden. Att turismens och friluftslivets intressen av tillgång till Halmstads kustnära områden skall främjas särskilt framgår bl.a. av gällande översiktsplan.

Miljödomstolen har tagit omotiverat stora hänsyn till fältpiplärkans behov av en ostörd häckningsplats. Häckningsplatsen är belägen ca 100 meter från den föreslagna dragningen av stigen. Gång- och cykeltrafiken kommer därför inte att inkräkta på häckningsområdet. Rörligheten kommer vidare att koncentreras till stigen och häckningsreviret blir därmed sannolikt mera ostört.

Reservatsföreskrifterna ger inte uttryck för att naturvårdsintresset skall ha företräde framför främjande av allmänhetens intresse av rekreationsområde.

Särskilda skäl för dispens föreligger eftersom stigen stärker tillgängligheten med minimal inverkan på de naturintressen som reservatet samtidigt skall skydda. Vid lokaliseringen har även beaktats områdets värde för fågellivet och bibehållandet av gynnsamma häckningsplatser. Särskilda skäl föreligger även eftersom det aktuella området omfattas av miljöbalken 4 kap 2 § och att i enlighet härmed turismens och det rörliga friluftslivets intressen särskilt skall beaktas vid tillåtligheten av olika ingrepp i miljön. Att djurlivet inom reservatet eller landskapsbilden skulle kunna påverkas utgör inte tillräckliga skäl för att neka dispens.

Strandskyddet

Miljödomstolens domskäl ger vid handen att endast ett av strandskyddets syften, nämligen skyddet för djur- och växtarter, har beaktats vid bedömningen av förutsättningarna för dispens. Att anläggandet av GC-stigen har till uppgift att främja ett av strandskyddets intressen har inte tagits under övervägande. I ett fall som detta där dispensfrågan synes vara avhängig av vilket syfte (friluftslivets eller djur- och växtlivets) som väger tyngst bör en allsidig intresseavvägning göras utifrån den åtgärd för vilken dispens söks. Någon sådan intresseavvägning har inte gjorts i detta fall utan miljödomstolen har stannat vid att konstatera att ett av syftena motverkas av de åtgärder för vilka dispens söks. Miljödomstolen synes inte heller ha fäst något avseende vid det mycket ringa ingrepp som GC-stigen i praktiken medför inom området.

Särskilda skäl för dispens kan föreligga om en anläggning är avsedd för det rörliga friluftslivets behov eller annars inte inskränker allmänhetens möjlighet att använda det strandnära området. De särskilda skälen för dispens består i att anläggningen är ägnad att främja det rörliga friluftslivet samt att någon större påverkan på djur- och växtlivets livsmiljöer inte kan förutses. Särskilda skäl föreligger även eftersom det aktuella området omfattas av 4 kap. 2 § miljöbalken och att i enlighet härmed turismens och det rörliga friluftslivets intressen särskilt skall beaktas vid tillåtligheten av olika ingrepp i miljön.

För att en åtgärd skall vara förbjuden enligt 7 kap. 16 § erfordras att den utgör ett väsentligt ingrepp i livsvillkoren för djur- och växtarter. Mot bakgrund av att de planerade åtgärderna rimligen inte kan sägas utgöra ett väsentligt ingrepp i denna livsmiljö kan ifrågasättas om någon dispens överhuvudtaget är erforderlig. I vart fall bör särskilda skäl för dispens föreligga eftersom ingreppen i livsvillkoren för djur- och växtarter i detta fall är synnerligen begränsade.

Av Naturvårdsverkets åtgärdsprogram för bevarandet av fältpiplärkan kan bl.a. utläsas att det främsta hotet är förändringar av de naturtyper där fältpiplärkan vistas under sin tid i Sverige, men även att bad- och friluftslivet verkar störande inom vissa sanddynstyper. Av åtgärdsprogrammet kan utläsas att det inte nödvändigtvis är friluftslivet i näraliggande områden i sig som påverkar förutsättningarna för häckningen utan hur fritidsliv och turism kanaliseras över de känsliga områdena. Som förslag på åtgärd i dessa områden föreslås att kanaliseringen förstärks på olika sätt t.ex. genom skyltning från vägar m.m. (se åtgärdsprogrammet sid. 18). På de mest attraktiva häckningsområdena skall turismen kanaliseras genom tydligt utmärkta leder och/eller spänger.

Enligt den översiktsplan som gäller för området, ”Översiktsplan 2000”, anges att den allmäntillgängliga marken inom kustområdet är av avgörande betydelse för tätorternas rekreation och att den av denna anledning skall behållas och förstärkas.

Samtidigt som Halmstads kustområde bedömts vara av riksintresse med hänsyn till de samlade natur- och kulturvärdena utpekas kusten som värdefull för turism och friluftsliv. Vid varje form av exploateringsföretag inom kustområdet skall, enligt översiktsplanen, turismens och det rörliga friluftslivets intressen beaktas.

Kommunen är som ytterligare kompensationsåtgärd beredd att i samråd med länsstyrelsen vidta landskapsvårdande åtgärder i de dyner där fältpiplärkan har sina häckningsplatser, t.ex. dynvård, röjning av oönskad vegetation, kanalisering i dynerna genom spänger och inhägnader samt förbättrad skyltning.

Naturvårdsverket har i huvudsak anfört följande.

Naturreservatet är fullt tillgängligt redan idag. Besökarna kommer lätt in i reservatet norrifrån och kan röra sig helt fritt i hela området på de stigar som finns och på stranden. Flertalet besökare använder den norra halvan av strandzonen vilket medför att den södra delen, närmast Fylleåns utlopp, används i mindre utsträckning vilket också gynnar fältpiplärkans häckningsmöjligheter. Behovet av att tillgängliggöra reservatet för besökare som kommer söderifrån kan ifrågasättas eftersom samma strandtyper finns på långa kuststräckor alldeles söder om reservatet (Fylleån) (t.ex. Påarpsstrand, Laxviksstrand, Gullbrannastrand, Trönningestrand och Tönnersastrand). Boende i de södra områdena använder dessa stränder.

En gång- och cykelstig genom reservatet och den tillhörande bron över Fylleån i söder skulle med nödvändighet öka trafiken i de södra delarna av reservatet och därmed skulle störningen på bland annat fältpiplärka och övrigt fågelliv i södra delen av reservatet öka och risken för att fältpiplärkan skulle försvinna från området skulle vara överhängande.

Fältpiplärkan är upptagen och listad i EU:s fågeldirektiv (79/409/EEG) i bilaga 1 (97/49/EG). Det innebär att medlemsländerna skall företa nödvändiga åtgärder för att återupprätta gynnsam bevarandestatus för arten. Med gynnsam bevarandestatus menas att arten skall på lång sikt ha en livskraftig population och att dess livsmiljö är god. Idag har fältpiplärkan inte gynnsam bevarandestatus. Enligt direktivet är medlemsländerna skyldiga att vidta särskilda åtgärder för att bevara de arter som är listade i direktivets bilaga 1. Detta förpliktigar Sverige (enligt EG-domstolens praxis även statliga myndigheter) att skydda och återställa fältpiplärkans livsmiljöer, så att arten kan fortleva i Sverige med livskraftiga populationer. EU:s fågeldirektiv finns överfört i svensk lagstiftning bl.a. i artskyddsförordningen (1998:179). I 1 a § anges att det är förbjudet att avsiktligt störa fåglar, särskilt under vissa perioder, bl.a. deras parningsperioder. Länsstyrelsen kan ge dispens under vissa bestämda förutsättningar som finns angivna i 1 f-g §§, bl.a. får det inte försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos arten.

Fältpiplärkan är klassad som starkt hotad, vilket är den näst högsta hotklassen. Den svenska populationen uppgår till omkring 100 revir. Det långsiktiga målet med det åtgärdsprogram som Naturvårdsverket har tagit fram för fältpiplärkan är att det på sikt skall finnas ca 250 revirhållande hanar varav ca 50 i Halland. Naturvårdsverket avsätter också särskilda pengar för åtgärder för att förbättra fältpiplärkans livsmiljöer. Exempelvis tilldelades Hallands län 75 000 kr för särskilda biotopvårdande åtgärder år 2002.

Bortsett från att det saknas särskilda skäl för dispens från de områdesskydd som området omfattas av kan det på grund av artskyddsdbestämmelserna inte komma ifråga att utföra sådana åtgärder i och i nära anslutning till fältpiplärkans häckningsområde som kan riskera artens fortbestånd i detta område.

Vid prövningen av dispenser från reservatsföreskrifter enligt 7 kap. 7 § miljöbalken skall, förutom hänsynsreglerna i 2 kap. även 3 och 4 kap. tillämpas. Hela det aktuella kustområdet är av riksintresse för naturvård (NN19) och för friluftslivet (FN14) (MB 3 och 4 kap.). Att ett område omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 2 § innebär att vid exploateringsföretag där företaget avser att ta mark i anspråk för något ändamål, alltid särskild hänsyn skall tas till friluftslivets intressen. Däremot innebär det inte att när ett område omfattas av nämnda bestämmelser detta kan utgöra särskilt skäl för dispens från förbudsbestämmelser för att utföra åtgärder för friluftslivet.

Den ökade tillgängligheten för områdets besökare är inte ett tillräckligt skäl för dispens. Åtgärden strider dessutom både mot ett av reservatets syften och strandskyddets ena syfte, nämligen att bevara de biologiska värdena. Intresseprövningsregeln i 26 § anger att dispens får ges endast om det är förenligt med beslutets eller föreskriftens syfte. Att olika syften skulle kunna ställas mot varandra på så sätt som kommunen anger saknar stöd i lagtext och förarbeten. Om ett områdesskydd har flera syften innebär 26 § att vid dispensprövningen skall den föreslagna åtgärden prövas mot syftets olika delar oberoende av varandra. Någon intresseavvägning skall således inte ske mellan de olika syftena. Beträffande strandskyddet anges i specialmotiveringen till den dispensregeln (prop.1997/98:45 del 2 sid. 90) att i samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke acceptabelt sätt och att prövningen alltid skall omfatta påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet. Av den anledningen kan strandskyddsdispens inte komma ifråga i det nu aktuella fallet. Enligt Naturvårdsverkets mening gäller detta också för dispens avseende reservatsföreskrifter (jfr Naturvårdsverkets allmänna råd (2003:8) till 7 kap. 7 § MB).

Intresseavvägningsregeln i 7 kap. 25 § är enligt verkets mening inte tillämplig eftersom en cykelväg som anläggs av kommunen inte kan betraktas som ett enskilt intresse. Någon bestämmelse om intresseprövning mellan andra allmänna intressen och naturvårdsintressen som motsvarar 3 § naturvårdslagen finns i övrigt inte i balken.

Sammanfattningsvis konstaterar Naturvårdsverket att området åtnjuter ett mycket starkt skydd enligt miljöbalken. Området är mycket skyddsvärt trots att det redan är belastat av intilliggande vägar m.m. De skäl för dispens som har angivits är inte godtagbara, varken i förhållande till strandskyddsbestämmelserna eller reservatsföreskrifterna. Reservatets båda syften, liksom strandskyddets, gäller. Någon sådan ”intresseavvägning” som kommunen föreslår kan därför inte komma i fråga. Det kan ifrågasättas om friluftslivets intressen i alla avseenden gagnas genom cykelvägen. Tillgängligheten är redan idag god och en gång- eller cykelstig genom reservatet skulle medföra att besöksfrekvensen skulle öka i de södra delarna där naturvärdena är känsligast.

Kommunen har genmält.

Kommunen ifrågasätter inte att fältpiplärkan är starkt hotad som art och i behov av en gynnsam bevarandestatus i Sverige. Anläggande av den planerade gång- och cykelvägen riskerar inte artens fortbestånd i området och strider därför inte mot artskyddsförordningen (1998:179). GC-vägen kommer att få en sträckning som ligger mer än hundra och uppemot tvåhundra meter från stranddynerna där fältpiplärkan häckar och uppehåller sig. Som ornitologen Anders Wirdheim utvecklade vid synen är reviret mycket långsmalt och sträcker sig inte utanför dynerna.

Risken för att fältpiplärkan störs begränsas väsentligt genom att friluftslivet kanaliseras till vissa gångstråk. Dessutom utgörs den södra delen av stranden inom reservatet av ett naturistbad, vilket gör att antalet besökare där är begränsat. Naturvårdsverket har självt ifrågasatt om antalet besökare söderifrån kommer att bli särskilt omfattande eftersom dessa har annan strand att tillgå längre söderut. Det är vidare ett begränsat antal personer som bor i Påarp/Laxvik/Gullbranna och GC-vägen kan därför inte antas bli särskilt livligt frekventerad.

Det förhållandet att det rörliga friluftslivet särskilt skall beaktas inom det aktuella området (4 kap. 2 § miljöbalken samt gällande översiktsplan) måste rimligen beaktas vid en dispensprövning. Bestämmelserna om riksintressen i 4 kap. miljöbalken har sitt ursprung i naturresurslagen (1987:12), vars bestämmelser skulle tillämpas vid prövning enligt naturvårdslagen. Bedömningen skulle därvid baseras på kommunens översiktsplan (prop.1985/86:3 s. 10). Att ett område klassats som riksintresse syftar inte endast till att begränsa utrymmet för andra, mot riksintresset stridande verksamheter. Syftet var också att riksintresset – via de kommunala översiktsplanerna – skulle bekräftas vid beslut om markanvändningen inom aktuella områden.

Vid tiden för inrättandet av Hagöns naturreservat utgick man från uppfattningen att bevarandeintressena oftast var gemensamma för naturvården och friluftslivet (se t.ex.prop. 1985/86:3 s. 162). Då ett område är lämpligt att utnyttja för flera verksamheter bör det inte alltid vara fråga om att förhindra en åtgärd som tillgodoser ett av intressena, utan istället att överväga åtgärdens närmare lokalisering inom området och ställa upp sådana villkor att tillräcklig hänsyn tas till de intressen som skall skyddas (a. prop. s. 46). I det enskilda fallet skulle alltså göras en allsidig och konstruktiv intresseavvägning.

Ledning för avvägningen mellan två intressen kan hämtas ur 3 kap. 10 § miljöbalken och dess förarbeten. Enligt stadgandet skall, om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 169) är därvid bedömningar som görs i samband med den kommunala planeringen av vad som i ett visst fall är en från allmän synpunkt lämplig användning av marken och vattnet av stor betydelse.

Mot bakgrund av att bevarandeintressena oftast setts som gemensamma för naturvården och friluftslivet ger inte lagstiftning och förarbeten några klara riktlinjer rörande en avvägning mellan två skyddade intressen. I doktrinen har emellertid hävdats att i fall där något av intressena är av rikskaraktär, detta intresse får ta över (B. Bengtsson m.fl., Naturvårdslagen – En kommentar, tredje upplagan, s. 61). Skyddet för de biologiska värdena vid sådana avvägningar tillgodoses i stället genom att en dispens inte skall meddelas om dessa värden påverkas på ett icke acceptabelt sätt (prop. 1997/98 s. 90). I det nu aktuella fallet är området i fråga klassat som riksintresse för friluftslivet och GC-vägen påverkar inte naturvårdsvärdena i någon oacceptabel omfattning.

Kommunen har gett in yttrande från Laxvik-Påarps Villaägareförening.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen har att pröva frågan om dispens från föreskrifter för naturreservat och för område med skydd för landskapsbilden samt från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av en gång- och cykelväg. Som kommunen nu har bestämt sin ansökan avses vägen få en sträckning från en befintlig bilväg vid parkeringsplatsen söder om Hagöns campingplats, utmed en befintlig traktorstig inom reservatet fram till Fylleån med en fortsatt sträcka av cirka 80-100 meter på andra sidan ån inom område som omfattas av strandskydd och skydd för landskapsbild.

I det planerade gång- och cykelvägsprojektet ingår även byggande av en bro över Fylleån. Bron omfattas emellertid inte av kommunens nu aktuella ansökan. Kommunen har uppgett att man avser att hos miljödomstolen ansöka om tillstånd för bron enligt 11 kap. miljöbalken samt att man i samband med den prövningen även kommer att söka dispens från bestämmelserna om områdesskydd såvitt avser brofästet på den sida av bron som ligger inom reservatsområdet.

Fylleån är klassificerad som Ramsar-område samt utgör Natura 2000-område. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att projektet i sin helhet kommer att ha en betydande inverkan på miljön i Natura 2000-området.

Hela det område som vägen inklusive bron kommer att beröra utgör riksintresse för friluftsliv och naturvård.

Den planerade vägen kommer huvudsakligen att dras inom det område som är naturreservat enligt Länsstyrelsen i Hallands läns förordnande den 27 februari 1973. Enligt reservatsföreskrifterna är det såvitt avser rätten att förfoga över fastigheten bl.a. förbjudet att ”spränga, schakta, gräva, utföra fyllning eller bedriva täkt i någon form”. Miljööverdomstolen delar inledningsvis miljödomstolens uppfattning att anläggande av gång- och cykelvägen kommer att innebära åtgärder av sådant slag som ryms inom denna uppräkning. Vidare råder enligt föreskrifterna förbud mot att ”utföra annan anläggning än som erfordras för reservatets nyttjande samt jordbrukets utövande”.

Enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken krävs särskilda skäl för att meddela dispens från föreskrifter för naturreservat. Det framgår av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 75) att avsikten med ett beslut om naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd och att utgångspunkten skall vara att dispens ges endast i undantagsfall. Vidare får, enligt 7 kap. 26 § miljöbalken, dispens ges endast om det är förenligt med föreskrifternas eller förbudets syfte.

Som miljödomstolen har uttalat bör syftet med reservatet uttolkas mot bakgrund av hela reservatsbeslutet, såväl själva förordnandet som föreskrifterna. I förordnandet anges att området bör skyddas på grund av ”sin betydelse för kännedomen om landets natur, för landskapsbilden och för allmänhetens friluftsliv”. Som miljödomstolen har redogjort för, innehåller beslutet dessutom bl.a. vård- och förvaltningsbestämmelser som har betydelse för hänsynen till fågellivet.

I Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:8) om natur- och kulturreservat enligt 7 kap. miljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd sägs till 7 kap. 7 § miljöbalken bl.a. följande. ”Särskilda skäl bör anses föreligga om åtgärden har en i huvudsak positiv inverkan på områdets prioriterade bevarandevärden. Angelägna allmänna intressen kan i vissa fall utgöra särskilda skäl för dispens från de föreskrifter som meddelats för reservatet, om de är förenliga med förbudets eller föreskriftens syfte.”

Kommunen har åberopat att gång- och cykelvägen, utöver att förbättra kommunikationerna mellan Halmstad och orterna söder om staden, kommer att öka tillgängligheten till området, dels till reservatet söderifrån, dels inom reservatet, och att vägen därmed kommer att främja ett av reservatets syften nämligen allmänhetens friluftsliv. Miljööverdomstolen delar emellertid miljödomstolens bedömning att ytterligare åtgärder för att öka tillgängligheten till området inte är påkallade. Anläggningen kan därmed inte heller anses ”erforderlig för reservatets nyttjande” och av det skälet undantagen från förbudet enligt föreskrifterna. Kommunen har vidare inte närmare redovisat möjligheterna att välja en alternativ lokalisering av gång- och cykelvägen. Vad kommunen har anfört om behovet av förbättrade kommunikationer utgör därför inte något särskilt skäl för dispens.

Genom det planerade projektet, och då främst genom bron, ökar förvisso möjligheten att ta sig till reservatet söderifrån. Det är dock rimligt att anta att det samlade projektet skulle komma att leda till ett ökat antal besökare, i synnerhet till den södra delen av området, med negativ inverkan på fågellivet. De planerade åtgärderna skulle därmed inte komma att få en i huvudsak positiv inverkan på områdets bevarandevärden. Vad gäller möjligheten att företa en avvägning mellan de olika intressen som reservatet avser att skydda konstaterar Miljööverdomstolen att en sådan prövning måste ha gjorts i samband med att reservatet bildades och att den inte får ändras genom att det ena intresset gynnas på bekostnad av det andra i en dispensprövning. Sammantaget finns därför inte särskilda skäl att medge dispens från föreskrifterna för naturreservatet.

Hela området omfattas vidare av bestämmelser om strandskydd enligt vilka förbud föreligger mot vissa åtgärder enligt 7 kap. 16 § miljöbalken. Enligt bestämmelsens fjärde punkt är en anläggning av nu aktuellt slag förbjuden bl.a. om den väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. I kommentaren till miljöbalken (del I, s. 7:43) anges att det härmed bör krävas en inte obetydlig påverkan. För dispens krävs särskilda skäl enligt 7 kap. 18 § miljöbalken och bestämmelsen i 7 kap. 26 § skall tillämpas även vid denna dispensprövning.

Med hänsyn till vad som nyss anförts om risken för negativa konsekvenser för de biologiska värdena omfattas det ansökta projektet av förbudet i 16 § och kan inte heller anses förenligt med strandskyddets syfte enligt 7 kap. 13 § miljöbalken i vad det avser bevarande av goda livsvillkor för djur- och växtliv. De skäl som kommunen har anfört för projektet är därmed inte heller tillräckliga för strandskyddsdispens. Vid denna utgång saknas anledning att ta ställning i fråga om landskapsbildsskyddet. Överklagandet skall därför avslås.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, hovrättsrådet Roland Halvorsen, referent, och fastighetsrådet Anders Dahlsjö samt hovrättsassessorn Charlotte Håkansson. Enhälligt.

_____________________________

BILAGA

VÄNERSBORGS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Naturvårdsverket

106 48 STOCKHOLM

MOTPART

Halmstads kommun

Tekniska kontoret, Box 246, 301 06 HALMSTAD

Ombud: advokaten PM

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsens i Hallands län beslut den 16 september 2002, dnr 521-1769-02; se bilaga 1

SAKEN

Dispens från föreskrifter för Hagöns naturreservat och för område med skydd för landskapbilden inom Påarp-Fylleåns mynning samt dispens från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av en gång- och cykelväg

Nbo: 100 och 100/101 x: 6281700 y: 1322000

__________

DOMSLUT

Med ändring av länsstyrelsens beslut avslår miljödomstolen kommunens ansökan om dispens från föreskrifterna för Hagöns naturreservat, för område med skydd för landskapsbilden, Påarp – Fylleåns mynning, och från strandskyddsbestämmelserna.

__________

YRKANDEN M. M.

Naturvårdsverket har yrkat att länsstyrelsens beslut att meddela dispens från naturreservatsföreskrifterna och för området med skydd för landskapsbilden samt strandskyddsdispens upphävs.

Halmstads kommun har bestritt och länsstyrelsen avstyrkt bifall till överklagandet.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Halmstads kommun har i ett första yttrande instämt i Naturvårdsverkets överklagande. Nämnden har ansett att den föreslagna sträckningen skall tydliggöras samt att en alternativ sträckning bör presenteras. I ett senare yttrande har nämnden meddelat att den inte har något att erinra mot den föreslagna sträckningen av gång- och cykelvägen genom Hagöns naturreservat. Nämnden har därför anfört att överklagandet bör avslås.

Naturvårdsverket har till utveckling av sin talan anfört i huvudsak följande.

Det aktuella området har mycket höga naturvärden och stora värden från landskapsbildsskyddssynpunkt. I området finns ett mycket rikt växt- och djurliv med flera hotade och störningskänsliga arter. Den planerade åtgärden kommer bl.a. att påverka fältpiplärkan som häckar inom området. Fältpiplärkan är upptagen och listad i EG:s fågeldirektiv i bilaga 1 och skall därför värnas. Myndigheterna skall arbeta för att öka artens livskraft, varför Naturvårdsverket har tagit fram ett åtgärdsprogram för bevarandet av arten. Fågeln är mycket störningskänslig och redan idag finns störningar i området. Häckningsperioden är från början av juni till mitten av juli och fågeln är särskilt störningskänslig under denna tid. Fältpiplärkan störs inte i första hand av buller eller bilar utan det är synliga människor som är störningsmomentet. Ökat antal människor innebär därför en ökad störning. Området är också mycket attraktivt och välfrekventerat av det rörliga friluftslivet. Friluftslivet får dock inte gynnas på bekostnad av naturvärdena och den skyddsvärda naturen.

Dispensfrågan

Vid prövningen av dispenser från reservatsföreskrifter enligt 7 kap. 7 § miljöbalken skall, förutom hänsynsreglerna i balkens 2 kap. även 3 och 4 kap. tillämpas. Härutöver gäller enligt 7 kap. 26 § att dispens enligt bl.a. 7 kap. 7 § får meddelas endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Vidare får beslut om upphävande eller dispens meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område.

Föreskrifter meddelas för naturreservat (7 kap. 5 § miljöbalken) för att uppnå syftet med reservatet och är grundläggande för att förhindra att området påverkas av för naturvärdena skadliga verksamheter. Föreskrifterna har tillkommit efter ingående överväganden om vilka föreskrifter som är nödvändiga för att områdets naturvärden skall kunna bibehållas och utvecklas och hur dessa förhåller sig till övriga allmänna och enskilda intressen. Dispens medges endast om det finns särskilda skäl (7 kap.7 §) och om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte (7 kap. 26 §). Härav följer att det måste finnas starka skäl för att dispens skall kunna meddelas.

I ändamålet med naturreservatet (som bildades 1973) anges att syftet är att skydda området ”på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, för landskapsbilden och för allmänhetens friluftsliv”. Bland annat är det förbjudet att gräva, schakta, utföra fyllning eller att uppföra annan anläggning än som erfordras för reservatets nyttjande. Ändamålet med naturreservatet är bestämt utifrån naturvårdslagens regler vilket komplicerar tillämpningen av 7 kap. 26 § miljöbalken. Syftet med reservatet skall emellertid tolkas utifrån föreskrifterna och skötselplanen. På s. 3 i reservatsbeslutet från 1973 står under Vård och förvaltningsbestämmelser att ”Vården av naturreservatet skall syfta till att bevara det nuvarande strandhedslandskapet i huvudsak i dess nuvarande skick.” Syftet blir då att bevara strandängarna.

Länsstyrelsen har i beslutet angett att ”den ökade tillgängligheten för naturreservatets/områdets besökare” är ett särskilt skäl som medfört att dispens har meddelats. Som skälig kompensation för intrånget anges att kommunen skall aktivt medverka till att det befintliga fågelskyddsområdet med tillträdesförbud under häckningstiden utökas att gälla även strandområdena i anslutning till Fylleån väster om motorvägen.

Enligt Naturvårdsverkets uppfattning är det angivna skälet för dispens inte tillräckligt eftersom reservatet redan är tillgängligt för allmänheten. I ett så litet reservat som detta är det inte nödvändigt med vägar. Vidare skulle den planerade vägen göra att påverkan på den södra delen av reservatet skulle öka på ett skadligt sätt. Inte heller anser Naturvårdsverket att den angivna kompensationsåtgärden är av sådant slag att den kan godtas som kompensationsåtgärd enligt vad som avses i 7 kap. 7 § miljöbalken.

Beträffande kompensationsåtgärder vill Naturvårdsverket framhålla att sådana ej kan utgöra särskilt skäl för dispens. Kompensation skall användas om det annars finns särskilda skäl för dispens och inte utgöra sådana åtgärder som ändå bör vidtas inom själva det område som påverkas negativt av en åtgärd (jfr. prop. 1997/98:45 del 2 s 77 och Ds 1997:52 s 40 f). De föreslagna kompensationsåtgärderna uppfyller inte kraven för en sådan åtgärd eftersom de naturvårdande myndigheterna ändå alltid har en skyldighet att inrätta fågelskyddsområden om naturvärdena kräver detta. Om det finns bärande naturvårdsskäl skall därför fågelskyddsområdet inrättas oberoende av om vägen får anläggas eller inte. Inom det område som planeras att bli fågelskyddsområde är för övrigt det allmänna friluftslivet sparsamt redan idag. Området behöver därför inget skydd.

Strandskyddets syfte är enligt 7 kap. 13 § miljöbalken delvis att inte försämra livsvillkoren för djur och växter inom strandområdet. Att grusa en del av reservatet motverkar det syftet.

Tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§ miljöbalken

Vid prövning av tillstånd enligt 7 kap. miljöbalken skall förutom hänsynsreglerna i balkens 2 kap., bl.a. försiktighetsprincipen och kunskapskravet (jfr. prop. 1997/98:45 del 1 s 208 ff) även 3 och 4 kap. tillämpas. Det aktuella området utgör riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 4 kap. miljöbalken.

Vid eventuella åtgärder inom Natura 2000-områden krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§ om åtgärden/verksamheten på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som förtecknats enligt 7 kap. 27 § 1 och 2 st. Tillstånd erfordras redan om det finns en risk för att en verksamhet eller en åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant område. Av 4 kap. 8 § miljöbalken framgår att en markanvändning som kan påverka ett Natura 2000-område inte får komma till stånd om inte ett sådant tillstånd lämnats. Enligt förarbetena till bestämmelsen omfattar den markanvändningen inte bara inom de utpekade områdena utan också sådan verksamhet utanför dessa områden som kan påverka de livsmiljöer som skyddet avser. Om påverkan av en markanvändning är så betydande att tillstånd krävs enligt 7 kap. 28 a § får den berörda markanvändningen inte medges om inte sådant tillstånd lämnats (prop. 2000/01:111 s 43 och 66). För att prövningen skall kunna ske krävs att hela projektet finns med i miljökonsekvensbeskrivningen. Tillstånd får enligt 28 b § lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra planerade åtgärder inte:

- kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller

- medföra att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Fylleån utgör s.k. Natura 2000-område enligt EG:s habitatdirektiv (7 kap. 27 § miljöbalken). Lax är listad (pSCI) och skall skyddas genom särskilda bevarandeåtgärder (jfr. 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd).

Enligt Naturvårdsverkets uppfattning kommer de föreslagna åtgärderna att ha en betydande inverkan på miljön i Natura 2000-okmrådet både genom anläggandet och användningen av vägen och bron. En prövning enligt 7 kap. 28 a § skulle därför ha föregått dispensprövningarna. På så sätt hade också alternativ till den föreslagna dragningen av cykel- och gångvägen utretts i den miljökonsekvensbeskrivning som krävs i ett sådant ärende. Om man bortser från bron och endast ser till vägen så kommer Natura 2000-området dock inte att påverkas på ett betydande sätt.

För områden som är förtecknade enligt 7 kap. 27 § miljöbalken (Natura 2000-områden) skall vidare 4 kap. 8 § miljöbalken tillämpas vid prövningen (1 § kap. 2 § miljöbalken). Detta innebär att tillstånd enligt 7 kap. 28 b § är en förutsättning för dispens enligt 7 kap. 7 § miljöbalken. En sådan prövning skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning där bl.a. alternativa lösningar skall belysas. Således kan inte länsstyrelsen meddela dispens från reservatsföreskrifter innan tillståndsprövningen är gjord enligt 7 kap. 28 b §.

Sammanfattning

Naturvårdsverket vidhåller bedömningen att det i det aktuella fallet inte kan komma ifråga vare sig att lämna tillstånd enligt 7 kap. 28 b § eller att medge dispens från reservatsföreskrifterna enligt 7 kap. 7 § och strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 § för de planerade åtgärderna. Detta oavsett om den tillgodoser andra, i och för sig lovvärda syften, som att förbättra kommunikationerna för gång- och cykeltrafikanter mellan närliggande orter. Det syftet främjar inte i första hand friluftslivet inom det aktuella området utan innebär en exploatering i ett mycket skyddsvärt område med intrång i naturvärdena som inte kan accepteras mot bakgrund av bl.a. syftet med naturreservatet och naturvärdena i Natura 2000-området.

Kommunen har påpekat att dess ansökan till länsstyrelsen även omfattade dispens från naturreservatsföreskrifterna för brofästet på naturreservatssidan. Ansökan omfattade dock inte bron i sig eller dispens från landskapsbildsskyddet för annat än vägen. Kommunen har vidare anfört bl.a. följande.

Kommunen har i samband med prövningen i länsstyrelsen presenterat alternativa sträckningar av den planerade gång- och cykelstigen. Ett av de alternativ som presenterats och som länsstyrelsen har haft att ta ställning till var en sträckning motsvarande en befintlig upptrampad gångstig. Eftersom en sådan sträckning bedömdes komma att innebära en jämförelsevis större påverkan på växt- och djurlivet, bestämdes i stället att den planerade gång- och cykelstigen, enligt länsstyrelsens beslut, skall följa en befintlig traktorstig som ligger inom ett för betesmark inhägnat område. Denna stig kommer att grusas samt eventuellt förlängas ett kort stycke för att ansluta till den tilltänkta bron. Enligt uppgifter från Vägverket skall brofästet läggas uppströms sanddynerna så att dessa inte påverkas. Den slutliga sträckning skall beslutats i samråd med länsstyrelsen. Ett alternativ till föreslagen sträckning är att ansluta cykelvägen från Påarp till en befintlig cykelväg som går öster om motorvägen. Den lösningen skulle dock innebära några kilometers omväg för cyklisterna och skulle därför inte bli lika attraktiv.

Syftet med att anlägga en ny cykel- och gångstig är dels att förbättra kommunikations- möjligheterna för gång- och cykeltrafiken mellan orterna Påarp-Laxvik och Halmstad, dels att öka möjligheten till rekreationsresor med cykel, dels också att härigenom öka tillgängligheten till ett för friluftsliv attraktivt område. Genom den planerade gång- och cykelstigen är det också rimligt att förvänta att slitaget på reservatsområdet utanför gång- och cykelstigen kommer att minska genom att trafiken kan koncentreras till den planerade stigen. Syftet med Hagöns reservat är både kulturellt och socialt.

Skäl för dispens

Inledningsvis skall uppmärksammas att enbart grusandet av den befintliga traktorstigen i syfte att öka tillgängligheten till området inte med självklarhet är en åtgärd för vilken dispens krävs, eftersom åtgärden inte nödvändigtvis kräver schaktning eller grävning (dock viss avjämning kan erfordras). Eftersom anläggandet av gång- och cykelbron dock torde kräva dispens har kommunen, i samråd med länsstyrelsen, valt att i sin dispensansökan också innefatta själva gång- och cykelstigen.

De föreskrifter som meddelats för Hagöns naturreservat har till syfte att skydda naturvärdena inom området men minst lika stor del att främja friluftslivet. Redan före områdets förordnande som naturreservat ansågs det vara ett viktigt exkursionsområde för kommunens skolor. Att syftet med reservatet är att främja friluftslivet kan, förutom av den motivering som länsstyrelsen lämnat i reservatsförordnandet, utläsas bl.a. genom att, e contrario, anläggning eller byggnad får utföras endast om det erfordras för reservatets nyttjande. Det sociala intresset för området har tillmätts stor betydelse vid utformandet av föreskrifter och åtgärder genom att föreskrifter som har till syfte att främja detta intresse intar en särställning i förhållande till åtgärder med annat syfte.

En bärande tanke bakom naturvårdslagen, som reglerade frågor rörande naturreservat före miljöbalkens tillkomst, var att tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv i lika grad som de kulturella naturvärdena. Just vikten av att trygga möjligheterna till rekreation nära tätorterna har betonats särskilt i motiven till naturvårdslagen (se t.ex. prop 1985/86:3 s 162 f).

Den planerade åtgärden, vilken kommer att öka tillgängligheten till området främst för ej bilburna, står enligt kommunens förmenande väl i överensstämmelse med det syfte för vilket reservatet bildats samt de föreskrifter som uppställts för att tillgodose detta syfte. Den bro som kommer att anläggas över Fylleån kommer att utformas så att den smälter in i den befintliga landskapsbilden på bästa möjliga sätt. Det skall även anmärkas att endast en del av bron kommer att anläggas inom naturreservatet då det södra brofästet kommer att ligga utanför det skyddande området.

Det ingrepp i området som gång- och cykelstigen samt bron kommer att innebära på naturreservatet är av marginell karaktär. Det förhållandet att en befintlig traktorstig öster om befintlig upptrampad stig kommer att användas medför att sträckningen kommer att flyttas längre från det ur häckningssynpunkt känsliga området med sanddyner och att påverkan på naturen och de arter som förekommer i och på anslutning till marken av den upptrampade stigen därmed kommer att begränsas.

Sammantaget hävdar kommunen att det föreligger skäl för att meddela dispens eftersom de planerade åtgärderna a) ligger i linje med reservatets och föreskrifternas syfte, b) innebär fördelar för områdets tillgänglighet för friluftsliv och rekreation, särskilt de södra delarna av området, och c) innebär ett försumbart ingrepp i miljön och landskapsbilden.

Tillstånd enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken

En förutsättning för att kommunen skall äga rätt att vidta de planerade åtgärderna är dels att kommunen erhåller dispens från gällande reservatsföreskrifter, dels att tillstånd erhålles hos miljödomstolen enligt 11 kap. miljöbalken, dels, om det befinnes erforderligt, tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken. Att tillstånd enligt ovan alltid skulle vara en förutsättning för att erhålla dispens saknar, såvitt kommunen kan se, stöd i lag. Det av Naturvårdsverket åberopade synsättet skulle innebära att kommunen först skulle tvingas initiera och genomföra en tids- och resurskrävande tillståndsprövning innan man kan få dispensfrågan prövad oavsett den potentiella påverkan på det skyddsvärda området.

Såvitt avser det skydd som föreligger för Natura 2000-området så utgör i princip endast själva vattenområdet i Fylleån Natura 2000-område till skydd för tre vattenanknutna habitat samt lax och kungsfiskare. Det område som skyddas på detta sätt utgör således en ytterst liten del av naturreservatet och kommer endast att i mycket begränsad omfattning beröras av de planerade åtgärderna. Att de åtgärder för vilket dispens söks skulle påverka detta område eller anslutande avvattningsområden eller de arter som skall skyddas framstår således som väldigt liten. Med hänsyn till att påverkan på miljön således är mycket ringa föreligger förutsättningar för beviljande av dispens utan att först ha inhämtat erforderligt tillstånd.

Frågan huruvida anläggandet av bron är av sådan omfattning att tillstånd krävs eller förutsättningar är uppfyllda för att meddela ett sådant tillstånd enligt 7 kap. 28 b § skall i förevarande fall prövas av miljödomstolen.

Enligt prop. 2000/01:111 kan det endast i undantagsfall bli fråga om att stoppa en åtgärd utanför ett skydds- eller bevarandeområde (se s. 43). Som exempel nämns det fall att verksamheten innebär utsläpp i ett vattendrag som ansluter till ett bevarandeområde. Detta uttalande bör även kunna ge viss ledning vid den första bedömningen av vad som skall anses vara betydande påverkan när åtgärden planeras utanför Natura 2000-område. De åtgärder som nu planeras inom naturreservatet är inte alls av ovan angivet slag, och kan inte förutses bidra till utsläpp eller andra störningar av någon omfattning. Kravet på tillstånd gäller enbart när en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Den som planerar en åtgärd har ansvaret för att göra den första bedömningen, d.v.s. sannolikheten för miljöpåverkan. Att ett potentiellt ökat utnyttjande av Hagöns naturreservat, som redan idag använda flitigt, skulle påverka det vattenområde och de habitat som skyddas enligt Natura 2000 på ett betydande sätt förefaller inte särskilt sannolikt.

Strandskydd

Syftet med strandskyddet är att förhindra åtgärder som hindrar allmänheten att ha tillgång till strandnära områden, eller som kan försämra miljön för växt- och djurarter som är beroende av strandmiljön. I detta fallet är syftet att underlätta allmänhetens tillgång till området. Med hänsyn härtill och till den ringa påverkan gång- och cykelstigen jämte bron, med den av länsstyrelsen beslutade sträckningen, kan förväntas ha på växt- och djurlivet anser kommunen att det föreligger tillräckliga skäl att bevilja dispens från strandskyddet.

Kompensationsåtgärder

Kommunen har inte gjort gällande att kompensationsåtgärderna utgör särskilda skäl för dispens.

Som nämnts ovan har naturreservatet tillkommit i syfte att främja friluftslivet och att bevara värdefull natur. Därtill kommer att en begränsad del av området är ett s.k. Natura 2000-område. Anläggandet av gång- och cykelstigen kommer sannolikt att leda till ett ökat ianspråktagande av reservatet på viss bekostnad av naturvärdena. Emellertid kan det dock hållas för troligt att nyttjandet av naturreservatet främst kommer att ske på den nya gång- och cykelstigen, varför de negativa effekterna bör bedömas som mycket marginella. Länsstyrelsens bedömning, att anläggningen endast i viss mån kommer att medföra försämrade livsvillkor för förekommande växt- och djurarter, är således korrekt. De villkor som förenats med beslutet jämte de kompensationsåtgärder som ålagts kommunen samverkar till att ytterligare begränsa ingreppet samt kompensera för det ingrepp som åtgärderna faktiskt medför.

Naturvårdsverket har genmält bl.a. följande.

Kommunen har hävdat att anläggandet av vägen inte omfattas av föreskrifterna för reservatet. Viss avslätning av marken kommer dock att krävas vilket innebär att åtgärden omfattas av förbudet.

Den omständigheten att området redan idag är stört är inte ett skäl att tillåta ytterligare störningar. Trots de stora störningarna finns den känsliga arten fältpiplärka kvar. Marginalerna är dock små varför det finns anledning att inte belasta området ytterligare.

Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.

Länsstyrelsen har endast prövat gång- och cykelstigen. Bron och dess fästen har länsstyrelsen lämnat utanför prövningen.

Avsikten med kompensationsåtgärderna är inte att inskränka naturreservatet. Fältpiplärkan häckar för övrigt inte i det område som skulle omfattas av det nya fågelskyddsområdet utan deras häckningsplatser finns i sanddynerna i de västra delarna av naturreservatet. Sandblottorna är viktiga för fältpiplärkan.

Området vid åstranden är mycket artrikt. Bl.a. finns den hotade arten myrjägare där. Kungsfiskaren häckar längre upp i Fylleån. De störningar som motorvägen innebär genom buller är ”rätt” typ av störning eftersom de flesta djur inte störs av buller.

Laxvik-Påarps villaägareförening har, genom CE, uppgivit att föreningen är angelägen om att gång- och cykelstigen kommer till stånd då detta skulle innebära en bättre och säkrare cykelled in till Halmstad från deras bostadsområden. Eriksson har även gett in listor med totalt 162 namnunderskrifter till stöd för föreningens uppfattning.

Miljödomstolen har den 8 maj 2003 hållit muntlig förhandling och syn i målet.

DOMSKÄL

Prövningen

Fylleåns Natura 2000-status kan medföra vissa processuella problem. Eftersom kumulationsregeln i 7 kap. 29 b § 2 st. miljöbalken är obligatorisk kan länsstyrelsen inte pröva en vattenverksamhets förenlighet med Natura 2000-bestämmelserna. Som Naturvårdsverket har anfört väcker detta frågan om hur prövningen skall avgränsas när vattenverksamheten – här bron – är endast en del av det större projekt som skall dispensprövas.

En annan processuell aspekt på målet är att länsstyrelsen har förklarat att den inte har dispensprövat brofästet på naturreservatssidan, vilket såvitt utredningen visar omfattades av kommunens ansökan, men heller inte avvisat ansökan i den delen. Kommunen har inte återkallat sin ansökan avseende brofästet.

Med hänsyn till den bedömning av dispensfrågorna som miljödomstolen gör i det följande har dock dessa frågor ingen betydelse för utgången och domstolen går inte närmare in på dem.

Naturreservatet

Kommunen har hävdat att den åtgärd som planeras, att grusa en redan befintlig traktorstig och anlägga ett brofäste, inte medför att åtgärder som omfattas av reservatsföreskrifterna behöver vidtas, varför dispens för detta inte krävs. Miljödomstolens bedömning, efter att ha besökt platsen, är att det kommer att krävas markarbeten som går in under begreppet ”gräva, schakta eller utföra fyllning” för att färdigställa den avsedda cykelvägen, särskilt i anslutningen till brofästet. De avsedda åtgärderna kräver därmed enligt miljödomstolens bedömning dispens från reservatsföreskrifterna.

Avsikten med ett beslut att inrätta ett naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd för området. Endast undantagsvis skall avsteg från skyddet kunna göras (se prop. 1997/98:45 II s. 75). För att dispens skall kunna meddelas krävs därför särskida skäl enligt 7 kap. 7 § 2 st. miljöbalken. Dispens får vidare endast meddelas om åtgärden är förenlig med reservatets syfte enligt 7 kap. 26 § miljöbalken.

Som Naturvårdsverket har anfört får syftet med reservatet tolkas utifrån reservatsbesluten som helhet. I reservatsbeslutet från 1973 sägs på s. 1 att området ”bör skyddas och vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, för landskapsbilden och för allmänhetens friluftsliv”. I samma beslut på s. 3 sägs vidare att ”Områdets stora värde för fågellivet skall beaktas” och ”De gynnsamma betingelserna för såväl rastande som häckande fågel skall i möjligaste mån bibehållas.”

Kommunen har anfört att vägen genom reservatet skulle gynna ett av syftena med reservatsbeslutet, nämligen syftet att göra området (mera) tillgängligt för allmänheten. Miljödomstolen delar dock Naturvårdsverkets bedömning att reservatet redan idag är så tillgängligt för allmänhetens rörliga friluftsliv som är önskvärt och att ytterligare anläggningar för det ändamålet inte behövs.

Utredningen visar vidare att anläggningar enligt ansökan kan komma att påverka den känsliga naturmiljö som reservatet är inrättat för att skydda. Naturvårdsverket har särskilt framhållit den skyddsvärda fältpiplärkan. Enligt miljödomstolens mening är det en tydlig risk att vägen, med den trafik som den avses göra möjlig, skulle påverka djurlivet inom reservatet. Särskilt kan påverkan förväntas inom den södra, idag minst tillgängliga, delen av reservatet. Också landskapsbilden skulle kunna påverkas. Vid den senare bedömningen väger domstolen även in synintrycket av brons överbyggnad.

Nyttan med den planerade gång- och cykelvägen är i enlighet med vad domstolen anfört i det föregående enbart att den förbättrar förbindelserna mellan Halmstad och orterna söder om staden. Med hänsyn till risken för skadeverkningar på reservatets skyddsintressen innebär det intresset inte särskilda skäl för en dispens från reservatsföreskrifterna.

Strandskyddet

Syftet med strandskyddet är enligt 7 kap. 13 § 2 st. miljöbalken att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Även för dispens från strandskyddet krävs att åtgärden skall vara förenlig med syftet enligt 7 kap. 26 § miljöbalken samt att det skall föreligga särskilda skäl enligt 18 § 1 st. samma kapitel. Som domstolen redan anfört ovan finns det risk för att den planerade åtgärden kommer att negativt påverka naturvärdena inom området, däribland fältpiplärkan. Även själva grusningen kommer, på den mark som tas i anspråk, att försämra livsvillkoren för de växter och djur som lever och söker föda där. Åtgärden motverkar därmed även syftet med strandskyddet på ett inte obetydligt sätt. De förbättrade kommunikationerna är inte heller ett särskilt skäl för dispens från strandskyddet. Inte heller i strandskyddsfrågan har kommunen visat att det föreligger särskilda skäl för dispens.

Landskapsbildsskyddet

Förordnandet om skydd för landskapsbilden enligt naturvårdslagen skall, vilket även länsstyrelsen konstaterat, behandlas som ett beslut om naturreservat enligt miljöbalken. Enligt beslutet om landskapsbildsskydd meddelat den 15 oktober 1969 är det inte utan länsstyrelsens tillstånd tillåtet att anlägga väg med undantag för ägoväg. Genom att anläggandet av väg inte är förbjudet enligt föreskrifterna är utrymmet större för en dispens från landskapsbildsskyddet. Med hänsyn till att domstolen funnit hinder mot dispens inom reservatet skulle en gång- och cykelstig inom detta område inte ha någon egentlig funktion. Redan därför bör dispens inte meddelas.

Sammanfattning

Med hänsyn till vad som anfört ovan skall Naturvårdsverkets överklagande bifallas genom att kommunens ansökan om dispens från föreskrifterna för Hagöns naturreservat, för område med skydd för landskapsbilden, Påarp – Fylleåns mynning, och från strandskydds- bestämmelserna avslås.

ÖVERKLAGANDE, se bilaga 2 (Formulär D).

Överklagande senast den 26 juni 2003.

På miljödomstolens vägnar

Stefan Nilsson

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Stefan Nilsson och miljörådet Joen Morales. Föredragande har varit beredningsjuristen Carl Hagberg.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2004-02-06

Målnummer:
M5388-03