Villkor för tillstånd till anläggning för förbränning av avfall-----Frågan i målet gällde krav på tillvaratagande av näringsämnen, främst fosfor, i slam från kommunala reningsverk i samband med förbränning. Miljööverdomstolen (MÖD) uttalade att det för närvarande råder alltför stor osäkerhet i fråga om teknik, ekonomi och miljökonsekvenser för att det ska vara möjligt att föreskriva att slam från kommunala avloppsreningsverk får förbrännas endast under förutsättning att slammets eller askans fosforinnehåll tillvaratas. MÖD fann mot bakgrund av kvarstående osäkerhet om teknik och ekonomi att frågan borde skjutas upp under en prövotid. I enlighet härmed ålades sökanden att dels verka för utvecklandet av lämpliga processer, dels utreda mer i detalj om förutsättningarna för och konsekvenserna av en anläggning för omhändertagande av fosfor, antingen före eller efter förbränningen av slam.


Lagrum:
2 kap. 3 §, 5 § och 7 §, 16 kap. 2 § samt 22 kap. 27 § miljöbalken (1998:808)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, deldom 2001-02-09 i mål nr M 95-00, se bilaga A

KLAGANDE

Naturvårdsverket, 106 48 STOCKHOLM

MOTPART

Sydkraft ÖstVärme Aktiebolag, 601 71 NORRKÖPING

Ombud

Advokaten MB

SAKEN

Villkor för tillstånd till anläggning för förbränning av avfall.

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom på följande sätt.

Miljööverdomstolen upphäver villkorspunkten 3 och skjuter under en prövotid upp avgörandet av vilka villkor som slutligt skall gälla beträffande omhändertagande av fosfor vid förbränning av slam. Som provisoriskt villkor skall gälla det som miljödomstolen har föreskrivit i villkorspunkten 3. Sydkraft ÖstVärme Aktiebolag skall senast fem år efter det att denna dom vunnit laga kraft till miljödomstolen redovisa resultatet av följande utredningar med förslag till slutliga villkor.

1. Tekniska, ekonomiska och miljömässiga förutsättningar för och konsekvenserna av en anläggning för omhändertagande av fosfor.

2. Slammängder och slamkvaliteter som kunnat återanvändas som jordförbättringsmedel och vilka åtgärder bolaget är berett att vidta för att öka denna mängd.

Utredningsarbetet skall genomföras i samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelsen.

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall ändra villkor 3 i den överklagade domen i första hand så att det föreskrivs att slam från kommunala avloppsreningsverk får förbrännas endast under förutsättning att slammets eller askans fosforinnehåll tillvaratas, samt i andra hand så att tillståndet att förbränna slam utan att tillvarata slammets eller askans fosforinnehåll tidsbegränsas.

Sydkraft ÖstVärme Aktiebolag (bolaget) har bestritt ändring.

Målet har avgjorts utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdverket har som grund för överklagandet anfört bl.a. följande.

Miljödomstolen har i villkor 3 föreskrivit att slam från kommunala avloppsreningsverk får förbrännas endast i de fall det inte med rimliga insatser kan användas som jordförbättringsmedel. Naturvårdsverket finner att detta är oförenligt med gällande rätt. Vidare kommer villkoret att bli mycket svårtillämpat i praktiken eftersom bedömningen av vad som avses med ”rimliga insatser” lämnas till tillsynsmyndigheten. Frågan om vad som kan anses vara ”rimliga insatser” är mycket komplicerad och diskussionen bör därför föras inför tillståndsmyndigheten.

Naturvårdsverket har i en slutrapport redovisad till regeringen den 16 december 2002 analyserat bl.a. betydelsen av återföringen av fosfor och andra näringsämnen från avlopp (Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, rapport 5214, Naturvårdsverket, 2002). I rapporten föreslår verket ett långsiktigt mål som säger att ”Näringen i avlopp återförs till mark där näringen behövs utan risk för hälsa eller miljö”. Målet har formulerats utifrån de nationella miljökvalitetsmålen vilka antagits av riksdagen samt utifrån miljöbalkens syfte och hänsynsregler. Som ett delmål har verket föreslagit att ”2015 ska minst 60 % av fosforn i avlopp återföras till produktiv mark varav minst hälften bör återföras till åkermark”. Eftersom ökad återföring bedöms kräva lång tid samt ta stora resurser i anspråk anser Naturvårdsverket att arbetet bör påbörjas omgående.

I 2 kap. 5 § miljöbalken stadgas att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Detta är ett uttryck för den s.k. kretsloppsprincipen. Denna bestämmelse skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken, och är en nyhet i förhållande till äldre rätt.

Avloppsslam innehåller en mängd näringsämnen med ursprung i livsmedel från jordbruket. I ett långsiktigt hållbart samhälle måste dessa näringsämnen återföras till jordbruket. Detta gäller i synnerhet fosfor som är en ändlig resurs.

Miljödomstolen uttalade i skälen till den överklagade deldomen att ”det i dag inte är tekniskt möjligt att till rimlig kostnad avfosforisera slam från kommunala reningsverk”. Naturvårdsverket är medvetet om att utvinning av näringsämnen (främst fosfor) ur avloppsvatten, slam eller aska från slamförbränning för närvarande är en relativt obeprövad metod. Under senare år har dock en utveckling av sådana metoder påbörjats. I Malmö och Falun har två olika metoder testats. Exempel på uppförda anläggningar för storskalig utvinning av fosfor ur avloppsvatten eller slam finns i Japan och Italien. Naturvårdsverket har observerat att utvecklingen i vissa fall avstannat något. En orsak till att utvecklingen avstannat kan vara bristen på styrmedel. Tillståndsbeslut för förbränning av avloppsslam bör därför utformas på ett sådant sätt att de blir tydligt pådrivande i riktning mot mål för återföring av fosfor.

Bolaget har i ansökan uppskattat att fosforåtervinning skulle framtvinga höjningar av VA-avgiften uppgående till 1 000 - 2 000 kr per hushåll och år, vilket miljödomstolen har funnit orimligt enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Naturvårdsverket har dock erfarit att preliminära beräkningar från VA-verket i Malmö indikerar att merkostnaden skulle uppgå till 1,6 miljoner kr per år, vilket motsvarar mindre än 20 kr per hushåll, detta inklusive kostnader för kväveutvinning. Initiala beräkningar i en västsvensk region (12 kommuner) visar på totala kostnader uppgående till omkring 400 kr/ton slam, vilket är marginellt högre än dagens hanteringskostnader. Även om dessa beräkningar är preliminära framgår att bolagets uppskattning är väl tilltagen och därför inte utan vidare kan anses vara en lämplig utgångspunkt för en bedömning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Naturvårdsverket anser att de preliminära kostnadsberäkningarna ingalunda leder till slutsatsen att fosforutvinning är orimligt kostsamt.

I tillägg till avfosforisering vid förbränning diskuteras för närvarande lösningar som bygger på förbättring/omställning av befintliga system genom ökad källsortering. VA-branschen efterlyser en nationell översyn av förutsättningar och villkor för kort- och långsiktig användning av slam på åkermark. LRF har rekommenderat sina medlemmar att tills vidare inte använda slam i jordbruket. LRF´s rekommendation är dock inte absolut eftersom förbundet är välvilligt inställt till lösningar som innebär ett långsiktigt arbete mot återföring av ren växtnäring. I bl.a. Kristianstads, Eslövs, Bollnäs och Ovanåkers kommuner utförs eller planeras pilotförsök för att finna denna typ av långsiktiga lösningar.

Utvärderingen av ovan nämnda försök kan leda till att avloppsslam från system med acceptabel källsortering befinns vara anpassat för direkt användning på åkermark. Om detta sker kommer behovet av slamförbränning att bli obsolet och förbränning utan fosforutvinning kommer definitivt inte att kunna accepteras ur ett kretsloppsperspektiv. I avvaktan på sådana lösningar bör övergångslösningar övervägas.

Innan tillfredställande lösningar för långsiktigt hållbar återföring etablerats kan vissa ytterligare lösningar utan koppling till förbränning vara att föredra under en övergångsperiod. Ett exempel är att det finns ett stort behov av utjämnings- och täckningsmassor för de hundratals deponier som sannolikt kommer att avslutas inom tio år (p.g.a. de krav som ställs på deponier enligt direktiv 99/31 om deponering av avfall). Härvid kan slamjord/slamkompost ersätta jungfruligt material vid täckning. Så kan även ske vid andra typer av anläggnings- och konstruktionsarbeten. Under vissa förutsättningar kan spridning av pelleterat slam i skogen fungera åtminstone som en övergångslösning. En annan miljö- och resursmässigt acceptabel hantering är vassbäddsmetoden som innebär, utöver effektiv avvattning och nedbrytning av slammet, behandlingstider på 10-15 år, vilket ger tid för utveckling och systemförbättring. Slutligen finns även möjligheten att deponera slam fram till januari 2005.

Sammanfattningsvis vill Naturvårdsverket framhålla att ett hållbart samhälle förutsätter återföring av avloppets växtnäring, särskilt fosfor, till jordbruket. Eftersom förutsättningarna för en hållbar återföring för närvarande är under diskussion har Naturvårdsverket förståelse för att andra lösningar än direkt slamspridning kan behövas under en övergångsperiod. Däremot kan slamförbränning utan utvinning av fosfor inte accepteras eftersom sådan förbränning hämmar förändringar mot en hållbar utveckling. Dessutom råder stor kapacitetsbrist för brännbart avfall (p.g.a. deponiförbudet 2002) vilket av miljö- och resursskäl bör ges företräde framför avloppsslam vid förbränning.

För det fall Miljööverdomstolen finner slamförbränning utan fosforutvinning vara acceptabel som övergångslösning anser Naturvårdsverket att tillståndet måste tidsbegränsas till utgången av 2008. Det vore mycket olyckligt om tillstånd utan vare sig krav på fosforutvinning eller tidsbegränsning medgavs.

Miljödomstolen i Växjö gav bolaget tillstånd att förbränna upp till 40 000 ton slam per år. Detta motsvarar en stor del av det slam som genereras i regionen kring Norrköping. Ett icke tidsbegränsat tillstånd kommer att kraftigt hämma utvecklingen av metoder för källsortering och fosforutvinning. Man riskerar t.o.m. att utvecklingen avstannar under 20-30 år eftersom ekonomiska incitament kommer att saknas. Därutöver bedöms risken vara stor att det pågående viktiga arbetet med att minimera tillförda föroreningar till regionens reningsverk avstannar eller går tillbaka.

Att tidsbegränsa tillståndet i fråga om slamförbränning torde i detta fall inte medföra nämnvärda ekonomiska eller energimässiga konsekvenser för bolaget. Den investering som möjliggör slamförbränning utgörs enligt ansökan av mottagningsficka och silo, vilka i sammanhanget är investeringar av marginell betydelse. Vidare bedöms tillgången på brännbart avfall vara mycket god under överskådlig tid, varför bolaget knappast kommer att lida brist på bränsle om slammet skulle styras bort.

Även om kommersiella metoder för fosforutvinning inte skulle finnas tillgängliga till 2008 bedömer Naturvårdsverket att det då finns avloppsfraktioner av acceptabel kvalitet att använda på produktiv mark. Denna möjlighet utgör ytterligare skäl att åtminstone tidsbegränsa ett tillstånd till förbränning utan krav på fosforutnyttjande.

Bolaget har som grund för bestridandet anfört bl.a. följande.

Bolaget har inte några invändningar mot den redovisning som Naturvårdsverket lämnat. Bolaget vill dock påpeka att kretsloppsprincipen inte är den enda princip som kommit till uttryck i 2 kap. miljöbalken. Även andra principer har fått genomslagskraft, t.ex. hushållningsprincipen i samma paragraf. Likaså bör noteras skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken.

Av Naturvårdsverkets ”Aktionsplan för ökad återföring av fosfor ur avlopp från hushåll” framgår att de tillgängliga fosforresurserna i Sverige är mycket stora i förhållande till den mängd fosfor som finns i avlopp. Enbart gruvavfall innehåller drygt 120 000 ton fosfor per år, vilket kan jämföras med 20 000 ton fosfor som sprids med konstgödsel i Sverige årligen.

Enligt bolagets uppfattning kan målen om återföring av fosfor till jordbruket bäst tillgodoses genom den kemiska fällning som sker i svenska avloppsreningsverk och återföring av det avvattnade slammet. Detta är en mycket kostnadseffektiv metod som innebär en nära nog 100-procentig fosforåterföring. Som Naturvårdsverket riktigt konstaterat kan metoden tyvärr inte tillämpas, eftersom LRF rekommenderat sina medlemmar att inte ta emot slam för utspridning.

Den teknik som Naturvårdsverket istället baserat sina yrkanden på - utvinning av fosfor ur slammet eller askan från förbränning av slammet eller ur avloppsvatten - befinner sig fortfarande på utvecklingsstadiet, och det är ännu osäkert hur lång tid som krävs innan tekniken kan anses tillgänglig, tekniskt och ekonomiskt. I avvaktan härpå måste slammet hanteras på annat sätt, och då framstår förbränning som den från såväl miljö- som resurshushållnings- synpunkt bästa lösningen.

Som grund för förstahandsyrkandet har Naturvårdsverket gjort gällande att en utveckling av metoder för utvinning av fosfor ur slam och aska påbörjats i Malmö och Falun och att anläggningar för storskalig utvinning av fosfor ur avloppsvatten redan finns utomlands i Japan och Italien. Verket har inte lämnat några närmare uppgifter om dessa anläggningar utan endast konstaterat att kostnaden för metoderna kan antas vara väsentligt lägre än vad bolaget uppgivit i miljödomstolen. Såvitt bolaget förstått Naturvårdsverkets överklagande menar verket att förstahandyrkandet skall bifallas även om tekniken för utvinning av fosfor inte skulle anses tillgänglig, tekniskt eller ekonomiskt, eftersom slammet på längre sikt kommer att kunna återföras till jordbruken och då skulle det finnas övergångslösningar som, enligt verket, är att föredra framför förbränning.

Som lämpliga övergångslösningar har Naturvårdsverket pekat på utnyttjande av slammet för täckning av gamla deponier, spridning av slammet som pellets i skogsmark, vassbäddsmetoden samt deponering.

Utnyttjande av slam för täckning av deponier sker visserligen idag på flera platser. Denna verksamhet bör dock betraktas som försök, eftersom det är osäkert huruvida inblandning med slam ger en täckning som uppfyller de krav som ställs i EU:s direktiv om deponering. Erforderlig uppföljning och utvärdering bedöms ta några år i anspråk. Ett från miljösynpunkt bättre alternativ är att täcka deponierna med aska från förbränning av kol och biobränslen. Dessa restprodukter har bättre täthetsegenskaper, eftersom de brinner samman och därmed härdas.

Spridning av pelleterat slam förekommer inte idag. Vissa VA-bolag har visserligen planer på en sådan verksamhet, dock inte som en övergångslösning, eftersom den för pelleteringen erforderliga torkningen kräver stora investeringar i utrustning samt stora driftskostnader.

Vassbäddsmetoden innebär att icke avvattnat slam genomgår en slags kompostering. Metoden kräver stora markytor och bedöms därför inte som praktiskt genomförbar på de förhållandevis stora mängder slam som bolaget avser att förbränna.

Deponering anser bolaget vara ett sämre alternativ än förbränning. Förbränning är den klart bättre lösningen eftersom den leder till avsevärt mindre deponeringsbehov (ca. 10 % jämfört med om deponering sker av slammet), möjliggör destruktion av organiska föroreningar i slammet, möjliggör ett kvalificerat omhändertagande av de föroreningar som samlas i askan och innebär en viss, om än begränsad, energiåtervinning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att ingen av de övergångslösningar som Naturvårdsverket hänvisat till leder till att fosforn i slammet återförs till jordbruket i enlighet med kretsloppsprincipen.

Bolaget har bett VAV kommentera dels de försök med utvinning av fosfor ur slam och aska som Naturvårdsverket hänvisat till samt de av verket angivna anläggningarna för utvinning av fosfor ur avloppsvatten. VAV:s kommentarer kan sammanfattas på följande sätt.

I Malmö har försök utförts med utvinning av fosfor ur slam genom kokning med koncentrerad svavelsyra, den s.k. KREPRO-processen som kräver förhållandevis stora mängder kemikalier. Dess kostnader är svåra att bedöma men har av VAV uppskattats till ca 300 - 1 500 kr per familj (4 pers) och år. Malmö kommun har dock för närvarande skrinlagt dessa planer. Försök med KREPRO-processen har tidigare också utförts i Helsingborg, under fem års tid. Under denna tid hade man betydande problem med att få tekniken att fungera, och försöken är numera nedlagda. Det bedöms dröja åtskilliga år innan tekniken kan anses tillgänglig för kommersiellt bruk.

I Falun har funnits planer på att uppföra en anläggning för utvinning av fosfor ur aska från förbränning av slam, den s.k. BIOCON-metoden. Denna metod befinner sig på samma utvecklingsstadium som KREPRO-tekniken och är jämförbar med denna metod även vad gäller resursförbrukning och kostnader. Dock förutsätter den att askan härrör från förbränning av slam separat. Vid samförbränning med andra bränsleslag, som i bolagets anläggningar, bedöms tekniken inte vara praktiskt genomförbar. Kreuger A/S, som tagit över BIOCON-anläggningen i Falun, har nu deklarerat att de inte kommer att utveckla processen vidare.

I de av Naturvårdsverket angivna anläggningarna i Japan och Italien utvinns fosfor ur avloppsvatten genom utfällning av struvit. Denna teknik kom till för att avhjälpa problem med igensättningar i reningsverken på grund av spontan struvitutfällning, vilket i sin tur berodde på att reningsverken saknar kemisk fällning. I de svenska reningsverken finns kemisk fällning, vilket leder till att merparten av fosforn i avloppsvattnet förs över till slammet. Att tillämpa struvitutfällning ur avloppsvatten i Sverige är således inte en lämplig lösning.

Bolagets slutsats är att de metoder för utvinning av fosfor ur slam och aska från förbränning av slam som Naturvårdsverket hänvisar till ännu befinner sig på utvecklingsstadiet och att de för närvarande, så långt de hittills utvecklats, innebär betydande resursförbrukning och därmed orimligt stora kostnader samt att de anläggningar som verket hänvisat till i övrigt är baserade på en teknik som inte är tillämpbar på svenska förhållanden.

Som grund för andrahandsyrkandet har Naturvårdsverket gjort gällande att en tidsbegränsning av tillståndet till förbränning av slam skulle vara nödvändig. Utan tidsbegränsning skulle det enligt verket finnas risk för att utvecklingen mot fosforutvinning liksom arbetet med att minimera tillförseln av föroreningar till reningsverken hämmas.

Bolaget gör gällande att i den mån ett villkor enligt miljöbalken baseras på en viss teknik, så måste denna teknik vara utvecklad i sådan utsträckning att den kan anses tillgänglig tekniskt och ekonomiskt. När det gäller de nu aktuella metoderna för utvinning av fosfor återstår en hel del utvecklingsarbete. Det är ännu inte klarlagt när eller ens om tekniken kommer att bli tillgänglig. Som framgår av VAV:s kommentarer har de hittillsvarande försöken varit förenade med betydande driftsproblem. Det går heller inte att i dagsläget få den helhetsbild av tekniken som krävs för att kunna dels jämföra den fullt ut med förbränningsalternativet, dels bedöma dess förenlighet med andra bestämmelser i 2 kap. miljöbalken än kretsloppskravet i 2 kap. 5 §. Mot bakgrund av de uppgifter som för närvarande finns tillgängliga kan exempelvis ifrågasättas om inte kostnaderna för tekniken kommer att bli så höga att de kan anses oskäliga enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Det saknas således i nuläget tillräckligt underlag för att föreskriva en tidsbegränsning av det meddelade tillståndet till förbränning av slam. Frågan om tidsbegränsning bör istället aktualiseras när tillgänglig teknik för fosforutvinning föreligger eller när fosforn på annat sätt kan återföras till jordbruket. Detta kan ske genom omprövning anligt 24 kap. 5 § 1 och 7 miljöbalken. Att ett tillstånd till förbränning av slam utan tidsbegränsning skulle hämma utvecklingen mot fosforutvinning är ett antagande som saknar konkret grund. Med de villkor Naturvårdsverket begär kommer andra lösningar än förbränning att behöva tillgripas för att kunna hantera slammet innan detta kan återföras till jordbruket. Behovet härav kommer att bli särskilt stort efter det att förbudet mot deponering trätt i kraft. Med största sannolikhet kommer dessa lösningar att innebära större investeringar än förbränningen, vilket gör att incitamentet att övergå till fosforutvinning blir mindre. Det är således inte givet att det av miljödomstolen föreskrivna villkoret hämmar utvecklingen mot fosforutvinning i större utsträckning än det villkor Naturvårdsverket begär.

Inte heller bör man utgå från att arbetet med att minimera tillförseln av föroreningar till reningsverk nödvändigtvis riskerar att hämmas. Bolaget kommer å sin sida ställa stränga krav på det slam som mottas. Detta är nödvändigt för att de villkor som miljödomstolen föreskrivit för förbränningen skall kunna innehållas.

REMISSYTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen Östergötland har anfört bl.a. följande.

Länsstyrelsen anser det olämpligt att bolaget medgivits tillstånd till förbränning av ej avfosforiserat slam. Vidare är villkor 3 olämpligt formulerat med tanke på den bedömning som måste göras av vad som avses med ”rimliga insatser”.

Länsstyrelsen delar i allt väsentligt Naturvårdsverkets talan i målet. Att mer eller mindre utan begränsningar tillåta samförbränning av slam gör att utvecklingen av alternativa lösningar för hantering och användande av slam från kommunala reningsverk riskerar att avstanna och förbränning blir huvudalternativet när deponering av slam förbjuds. Återföring av slammet till åkermark måste vara den lösning som eftersträvas i första hand. Det kräver ett rent slam som förorenats minimalt och/eller där föroreningarna avlägsnats. Alternativt att näringsämnen, framförallt fosfor som är en begränsad naturresurs, separeras.

En viktig faktor för hur snabbt nya metoder utvecklas och blir kommersiella är tydliga signaler från berörda myndigheter. Förbudet från och med 2005 mot deponering av organiskt material är ett incitament för att få fram alternativ till deponering. Att tillåta samförbränning av ej avfosforiserat slam från kommunala reningsverk motverkar det viktigaste syftet med nämnda förbud; att återföra naturresurser till kretsloppet. Ett krav på avfosforisering som villkor för förbränning understryker inriktningen på den utveckling som är önskvärd och blir därmed ytterligare en viktig drivkraft.

När det gäller Naturvårdsverkets andrahandsyrkande rörande tidsbegränsning, anser Länsstyrelsen att tekniken för utvinning av näringsämnen ur slammet kan behöva utvecklas och utvärderas ytterligare. Länsstyrelsen delar Naturvårdsverkets bedömning av vilken tid en sådan utveckling kan komma att ta.

Norrköpings kommun, Bygglovs- och miljöskyddsnämnden har anfört bl.a. följande.

Naturvårdsverkets och bolagets uppfattning går isär vad avser hur kommersiellt tillgänglig tekniken för fosforåtervinning i dagsläget är. Uppfattningen av kostnaden för fosforåtervinning skiljer sig också åt. Det är i dagsläget inte klarlagt att en ekonomiskt skälig och ur alla miljöaspekter acceptabel metod att tillvarata fosfor ur avloppsslam finns tillgänglig.

Bygglovs- och miljöskyddsnämnden stöder därför Naturvårdsverkets andrahandsyrkande, som innebär att tillståndet att förbränna slam utan fosforutvinning tidsbegränsas till utgången av år 2008 och föreslår att villkor 3 omformuleras enligt följande: ”Slam från kommunala avloppsreningsverk, vars fosforinnehåll inte återvinns till minst 75 %, får förbrännas endast i de fall det inte med rimliga insatser kan användas som jordförbättringsmedel, och som längst till utgången av 2008.”.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Av 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken följer att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning eller återvinning i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla kravet. Detta medför att frågan om tillvaratagande av näringsämnen, främst fosfor, i slam från kommunala reningsverk aktualiseras vid prövning av verksamheter för omhändertagande av sådant slam.

Av utredningen i målet framgår att det råder enighet mellan parterna och remissmyndigheterna om att slam från kommunala reningsverk som ett huvudalternativ bör återföras till jordbruksmark eller på annat sätt användas som jordförbättringsmedel. Emellertid erfordras väsentliga kvalitetsförbättringar av merparten av dagens slam för att undvika spridning av vissa miljögifter, främst tungmetaller. Sådana kvalitetsförbättringar skall i första hand åstadkommas genom åtgärder som syftar till att förhindra att miljögifter förs till de kommunala reningsverken.

Det framstår som klart att det måste finnas alternativa sätt att ta om hand slammet, dels under en övergångstid innan slamspridning på jordbruksmark kommer igång i full skala, dels vid tillfällen då slammet inte bedöms lämpligt för spridning. Sådana alternativa möjligheter är återföring av näringsämnen genom att utvinna dessa ur avloppsfraktionen, d.v.s. avloppsvattnet, slammet eller askan efter förbränning av slam. Metoder för utvinning av fosfor ur slam eller aska är under utveckling i såväl Sverige som utomlands. Utvecklingsarbetet har ännu inte lett fram till metoder som kan tillämpas i full skala. Orsakerna till detta kan vara att tillräckliga incitament saknas. Förutom en del tekniska frågor återstår också frågan om vilka kostnader som uppkommer vid tillämpning av olika metoder. Parterna har härvid redovisat vitt skilda uppfattningar. Även när det gäller tidpunkten för när en färdigutvecklad process kan finnas tillgänglig gör parterna skilda bedömningar.

Enligt Miljööverdomstolens uppfattning råder för närvarande alltför stor osäkerhet i fråga om teknik, ekonomi och miljökonsekvenser för att det skall vara möjligt att ändra villkor 3 enligt Naturvårdsverkets förstahandsyrkande. Detta kan därför inte vinna bifall.

Däremot bedömer Miljööverdomstolen - mot bakgrund av vad som anförts ovan - att det på något längre sikt kommer att finnas skäl att ställa krav på omhändertagande av fosfor i samband med förbränning av slam. Frågan är då om tillståndet till förbränning skall tidsbegränsas på det sätt som Naturvårdsverket har yrkat i andra hand eller om kravet på fosforomhändertagande skall regleras genom villkor.

En tidsbegränsning av tillståndet har enligt Miljööverdomstolens uppfattning den nackdelen att bolaget inte aktivt behöver delta i utvecklingsarbetet, utan bolaget kan i sådant fall bara avvakta och se om det finns lämpliga metoder tillgängliga i god före tillståndstidens utgång. Med utgångspunkt från Naturvårdsverkets yrkande om tidsbegränsning till utgången av år 2008 kan konstateras att utformning av en anläggning för fosforomhändertagande måste kunna göras redan år 2005 för att bolaget skall hinna med såväl tillståndsprövning som uppförande av anläggningen före utgången av år 2008. Såvitt Miljööverdomstolen kan bedöma föreligger en viss risk för att det för tillståndsansökan erforderliga underlaget beträffande anläggningens utformning inte kommer att finnas tillgänglig så tidigt som år 2005. Alternativet är då att förlänga begränsningen i tillståndstiden ytterligare några år, men i så fall blir denna så lång att en begränsning lika gärna kan åstadkommas genom att tillståndet omprövas på initiativ av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen. En tidsbegränsning av tillståndet framstår av dessa skäl inte som lämplig.

När det gäller frågan om villkor konstaterar Miljööverdomstolen mot bakgrund av vad som ovan sagts om kvarstående osäkerhet vad gäller teknik och ekonomi att frågan inte slutligt bör avgöras nu utan skjutas upp under en prövotid. Bolaget bör under prövotiden dels verka för att utvecklingen av lämpliga processer fortskrider, dels utreda mer i detalj de tekniska, ekonomiska och miljömässiga förutsättningarna för och konsekvenserna av en anläggning för omhändertagande av fosfor, antingen före eller efter förbränning av slam.

Miljödomstolen har i villkorspunkten 3 föreskrivit att slam får förbrännas endast i de fall det inte med rimliga insatser kan användas som jordförbättringsmedel. Bolaget har i miljödomstolen redovisat att det avser att använda en viss del av slammet på detta sätt. Miljööverdomstolen anser att ett villkor med denna innebörd bör föreskrivas, men på ett mer entydigt sätt. Frågan om hur villkoret slutligt skall formuleras bör skjutas upp och bolaget bör under prövotiden redovisa dels vilka slammängder och slamkvaliter som kunnat återanvändas som jordförbättringsmedel, dels vilka åtgärder bolaget är berett att vidta för att öka denna mängd och föreslå slutligt villkor. Nuvarande villkor 3 skall upphävas, men får gälla som provisorisk föreskrift till dess annat blir bestämt.

Samtliga utredningar skall genomföras i samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelsen och resultaten av dem skall redovisas till miljödomstolen senast fem år efter det att denna dom vunnit laga kraft.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast 2003-09-16

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Anders Holmstrand, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Lars Dirke, referent, och hovrättsassessorn Anna Förander. Enhälligt.

Rättsfall från Miljööverdomstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2003-08-19

Målnummer:
M1716-01